张莹莹：《中华人民共和国民法典》中行政法规范的形态、风险与规制 | 西南科技大学学报（哲学社会科学版）202603

【作者】张莹莹[中央党校（国家行政学院）政治和法律教研部]

【来源】北大法宝法学期刊库《西南科技大学学报（哲学社会科学版）》2026年第3期（文末附本期期刊目录）。因篇幅较长，已略去原文注释。

内容提要：《中华人民共和国民法典》（以下简称《民法典》）中存在一定数量的行政法规范，既是一种科学高效的立法技术，又是行政权作用于民事活动的有效法律方法；既以公私法联动作为理论基点，又迎合了法治公共性的实践需求。但同样不可忽略的是，在《民法典》中设计行政法规范可能面临破坏《民法典》的自治本性、导致《民法典》过度行政化、无法抵御政府失灵、不当侵犯民事权利等理论与实践层面的双重质疑。为保持《民法典》调整范围的相对确定，遵循民事活动的基本规律、原则和价值选择，必须对《民法典》中的行政法规范实施规制。行政机关应当秉持自治优先与行政辅助性原则，区分限制性作用规范与保护性作用规范，将行政权作为为民事权利保驾护航的工具，追求正向的公私法联动。

关键词：民法典；行政法规范；公私法联动；自治优先

目次 一、《民法典》中的行政法规范爬梳 二、《民法典》中行政法规范面临的质疑 三、《民法典》中行政法规范的正当性 四、《民法典》中行政法规范的实施规制 结语：追求正向的公私法联动

《 民法典 》是中华人民共和国成立以来第一部以“法典”命名的法律，蕴含相当数量的行政法规范，构成一大亮点和特色。但是，其正当性并非毫无疑问。有学者提出，当《 民法典 》中出现太多的公法规范和国家权力色彩时，私法自治的空间如何保障 ？还有学者主张，在《 民法典 》中过多地加入公法元素，不仅会损及私法自治的支配地位，更会破坏《 民法典 》本身的实质价值和形式理性 。针对此类讨论，本文拟研判《 民法典 》中行政法规范的作用形态，省思其正当性，斟定其范围与边界，以回应理论与实践层面的双重质疑；亦期冀提高《 民法典 》中行政法规范的实践效能，以实现公法与私法的协调联动。

一

《民法典》中的行政法规范爬梳

《民法典》中的行政法规范，即《民法典》中涉及行政法上权利义务的规范，均以民事活动为作用场域，涵括民事主体的行政法义务、行政机关的权力和义务等要素。本文一则从内容维度将这些行政法规范进行类型化甄别；二则从作用形态解剖其作用路径。

（一）《民法典》中行政法规范的类型

第一，行政机关职权性规范，即授权行政机关积极介入民事活动，又可称授权性规范。此类行政法规范散布于总则编、物权编、合同编、人格权编、婚姻家庭编、继承编和侵权责任编，可划分为两类：一类表现为对民事主体增设义务或减损权益，如登记、批准等；另一类表现为对民事主体增加权益或减少义务，如指导、调查等。

第二，行政机关禁止义务性规范，即为行政机关设定了一系列消极性义务，行政机关不得违反这些规定积极作为。此类行政法规范散布于总则编、物权编、人格权编、婚姻家庭编和继承编。如第991条规定，民事主体的人格权受法律保护，任何组织或者个人不得侵害。

第三，民事主体承担公法义务规范，即民事活动并非完全自主，民事主体须负担一定的公法义务。此类行政法规范散布于总则编、物权编、合同编、人格权编、婚姻家庭编和侵权责任编。如第64条规定，法人存续期间登记事项发生变化的，应当依法向登记机关申请变更登记。

第四，行政法规法源性规范，即民事活动应遵守行政法规的相关规定，否则违法。此类行政法规范散见于总则编、物权编、合同编、人格权编和侵权责任编。一是要求一般性遵守行政法规。如第58条规定，法人成立的具体条件和程序依照行政法规。二是要遵守行政法规的特殊规定。如第68条规定，法人终止，行政法规规定须经有关机关批准的，依其规定。三是规定了违背行政法规的后果。如第724条规定，租赁物违反行政法规关于使用条件的强制性规定致使租赁物无法使用的，承租人可以解除合同。

（二）《民法典》中行政法规范的作用形态

第一，依据路径，区分直接与间接作用。直接作用即《民法典》直接赋予（禁止）行政机关（行使）行政权或直接为民事主体增设公法义务，民事主体凭《民法典》足以明确行政权作用于特定民事活动的方式、范围与限度。在以上四类行政法规范之中，前三类均属行政权直接作用于民事活动范畴。如第1008条规定，为研制新药而进行临床试验的民事主体须经相关主管部门批准。间接作用即民事主体单凭《民法典》不足以窥探行政权作用于相关民事活动的全貌，尚需额外引入其他法律规范与《民法典》形成“组合拳”。如第346条规定，设立建设用地使用权，应当遵守行政法规关于土地用途的规定。这里的“行政法规”即包括《中华人民共和国土地管理法实施条例》。换言之，间接作用体现为行政立法权介入民事活动预留管道的条款（即“转介条款”）。

第二，依据内容，区分实体与程序作用。实体作用指行政权对民事活动的实体性影响，或体现为权利的增进或减少，或体现为义务的增加。前者如第1005条规定，自然人的生命权受到侵害的，负有法定救助义务的行政机关应及时施救；后者如第355条规定，建设用地使用权转让的，应向登记机构申请变更登记。程序作用指行政权对民事活动的程序性要求，民事主体须对特定行政机关负担程序性义务。如第334条规定，未经依法批准，土地承包经营权人不得将承包地用于非农建设。行政机关职权性规范、民事主体承担公法义务规范与行政法规法源性规范既可体现为实体作用也可体现为程序作用，行政机关禁止义务性规范仅体现为实体作用。

第三，依据方式，区分积极与消极作用。积极作用即行政权积极主动地作用于民事活动，对民事权利起限制性作用或保护性效果。前者如第334条规定，土地承包经营权人将承包地用于非农建设须经批准；后者如第31条规定，被监护人在指定监护人前无人保护的，民政部门有义务担任临时监护人。消极作用即豁免行政权对民事活动的介入，充分尊重自治，主要体现为行政机关禁止义务性规范。如第1019条规定，行政机关不得侵害他人的肖像权。由此观之，《民法典》赋予的各类民事权利有赖于行政权的“必要受限与主动担当”。

第四，依据功能，区分限制与保护作用。限制作用呈现为行政权对民事权利的限制和约束，公共利益则获得了显著增量。保护作用体现为行政权对民事权利的保护和促进，行政权充当了民事权利的服务机制，民事权利则得以更优实现。行政机关职权性规范与行政法规法源性规范既可能发挥限制作用也可能起到保护效果，行政机关禁止义务性规范均起保护之效，民事主体承担公法义务规范均发挥限制作用。

第五，依据行政权类型，区分行政立法权、行政执法权与行政司法权的作用。行政立法权指行政机关依据法定程序，制定行政法规、规章与规范性文件的权力；行政执法权指行政专享的并处于强势地位的权力，主要指行政处罚、行政强制等；行政司法权指充当民事纠纷、行政纠纷的化解者与裁判者角色的权力，包括行政裁决、行政复议、行政调解。其中，行政法规法源性规范体现为行政立法权，民事主体承担公法义务规范体现为行政执法权，行政机关职权性规范体现为行政执法权与行政司法权，行政机关禁止义务性规范既体现为行政立法权，也体现为行政执法权与行政司法权。

二

《民法典》中行政法规范面临的质疑

（一）理论质疑

1.可能破坏《民法典》的自治底色

意思自治是私法的结构性原理和逻辑起点，《民法典》当以自治为核心理念、主要治理手段与价值目标，担当“私法自治的基本法”角色。一方面，法不禁止即自由，只要法律未明确禁止，个人便可自由地自治；另一方面，在法律规定的范围内，个人可以自主选择和决定行为方式、内容与尺度，拒斥行政权的介入、干涉与束缚。

如上述，《民法典》中行政法规范的作用样态有直接与间接、限制与保护之分。直接作用意味着民事主体从事民事活动需向行政机关负担报批等公法义务，或者行政机关有权以登记、调查等形式介入民事活动，重新配置民事权利义务。由此，民事主体不再完全“根据自己的意志产生、变更、消灭民事法律关系”，显然背离了自治的初衷与精义。与此同时，《民法典》的行政法气氛大为增拓，私法特性遭遇冲击。间接作用即要求民事活动遵循行政法规、规章或规范性文件，虽然较之直接作用对《民法典》自治底色的破坏力稍小，但同样为民事主体增设了行为规则，干扰民事主体的行为自由。限制作用体现为民事权利被限制乃至剥夺以及为民事主体增设法律义务，具有鲜明的侵益与负担属性。对应地，民事主体的自治权限大打折扣，自然与民法的自治精神不相吻合。保护作用虽实质上发挥保护民事主体之效，但确实打破了自治格局，“国家授权与威望的增加，个人自由及其重要性的减少”。反观《德国民法典》，行政法规范不仅屈指可数，对民事权利义务的影响也弱得多。

2.可能导致《民法典》过度行政化

自我扩权与天然扩张是行政权的内在特征，加之服务需求的增长作为外在推力，行政权逐渐突破了原始的行政活动领域，开始进军民事活动疆域。《民法典》中的行政法规范是行政权扩张之表现，行政权遁入私法并在私法中直接实现其规范目的。《民法典》则被笼罩上了一层厚厚的行政法面纱，很多民法学者甚至产生了“遁入公法”之担忧。

一是体现了政府职能的扩大与全能政府趋向。研判《民法典》中的行政法规范，行政权不仅在传统的物权领域大放异彩，还延伸至合同、侵权、婚姻家庭等领域，涉及人们生活的衣食住行方方面面。行政机关不仅以征收、批准等高权形式履行管理职能，亦通过担任监护人、制止性骚扰等义务承担服务职能。二是折射出行政权在内容上发生了重大质变，即以具有裁量性质的行政权为核心。《民法典》中的许多行政权（如登记权、调查权）均呈裁量属性，不仅进一步侵蚀了自治空间，而且法院通常很难或不可能加以限制。三是丰盈了行政行为的类型和范围。行政权的扩张和滥用主要见之于行政行为，《民法典》既囊括了行政许可、登记等传统行政行为，又增设了行政评估、调查等新型行政行为，扩大了行政行为的概念范围。与此同时，传统行政行为的适用范围呈现扩大趋向，如行政许可遍布总则编、物权编、合同编、人格权编与婚姻家庭编，广泛地设立、变更或废止民事法律关系。

当然，《民法典》中的行政法规范并非绝对构成行政权对民事活动的过度干预，本文也并非意在否定《民法典》中所有的行政法规范。对于那些旨在维护自治或公共利益的行政法规范，显然构成行政权对民事活动的必要干预，具有保留的必要性。本文真正反对的，是那些片面追求行政权扩张而置自治于次要位置的行政法规范。

（二）实践质疑

1.政府失灵风险

《民法典》中行政法规范的正当性主要源自行政权对自治的矫正效用，似乎市场失灵的苦果让立法者对政府萌生了一种近乎迷信的情愫。然而，行政主体（即政府）不是万能的、超脱的、无懈可击的，政府面临的信息和激励问题并不比私人市场少。一方面，政府非但理性有限，而且经常显得无知、盲目和莽撞。以不动产登记为例，登记机关的审查常常徒具形式，并不能实质性地为不动产交易提供安全保障。另一方面，政府不仅非中立，而且具有追逐自身利益的倾向和动机，可能出于经济人本能的逐利偏好，侵犯民事主体的合法权益。

在有限理性与非中立性的共同作用下，政府失灵在所难免，《民法典》中的行政法规范也并不总是发挥正向作用。其一，行政权可能逃逸法律的正当约束，与依法行政原则相扞格。《民法典》既对某些行政权划定了边界，又为某些行政机关增设了新行政权。但在利益驱使等因素综合作用下，行政机关既可能“应不作为而作为”（如假借公共利益之名不当征收），也可能“应作为而不作为”（如面对高空抛坠物侵权案件拒绝行使调查权）。其二，行政干预的低效性。一方面，行政权可能过度干预民事活动，非但无法矫正市场失灵，反而阻滞市场的正常运转，导致成本增加、效率低下；另一方面，行政机关有时会弃《民法典》于不顾，导致无法应对自治不能的弊害；再一方面，行政机关可能无法兼顾每个人的不同利益，且常以牺牲少数人为代价，造成不公平的后果。

2.可能侵犯民事权利

依托行政权的天然扩张性，《民法典》中的行政法规范可能成为行政权滥用的罪魁祸首，形成对民事主体的过分约束乃至完全捆绑住其手脚。《民法典》中的行政权可类型化为行政立法权、行政执法权与行政司法权，三类行政权侵犯民事权利的路径如下：

行政立法权对民事活动的影响源于相关行政法规范赋予了行政机关就特定民事活动进行立法的权力，集中体现为行政立法充当民事活动的行为规则。行政立法权对民事活动的干预呈现间接性，不确定因素多且不易纠正，加之普遍适用效力，不啻构成民事权利的安全隐患。在《民法典》中，涉及行政法规、规章等行政立法的条款不胜枚举：“行政法规”出现55次，“规章”1次，“法律”348次，“国家规定”10次，“依法”163次，“合法”42次，“违法”8次，“非法”45次。

行政执法权对民事活动的作用源于相关行政法规范对行政执法权的限制与增设。一则限制行政执法权对民事活动的影响，避免对民事主体增设义务或减损权益；二则增设作用于民事活动的行政执法权，为民事主体增设权益或义务。实践中，行政执法措施常违反比例原则，异化为侵犯民事权利的武器。例如，《民法典》赋予了不动产登记机关审查权又未明确审查强度，如果审查强度过高又不违反《民法典》，无疑对不动产物权变更构成过度管制，间接侵犯民事主体的财产权。

行政司法权对民事活动的影响源于相关行政法规范赋予了行政机关化解民事纠纷的权力，以行政裁决为典型。行政裁决固然具有高效、专业等优势，但行政裁决权的滥用可能助推民事权利沦为牺牲品：一则适用范围不清晰，既可能导致行政机关不当推诿裁决职责，也可能无形扩大裁决权范围，二者都对民事权利形成不利影响乃至威胁；二则程序规则尚付阙如，从而加剧了行政裁决权的滥用，最终承担不利后果的则是民事主体。

三

《民法典》中行政法规范的正当性

尽管《民法典》中的行政法规范遭遇了诸如破坏自治底色、过度行政化等正当性诘问，但这些问题并不足以构成否定在《民法典》中设定行政法规范的充分条件。事实上，在《民法典》中设计行政法规范既有理论支撑又具有现实意蕴。

（一）公私法联动作为理论基点

公私法二元论主张公法与私法的截然对立，反对在《民法典》中设计行政法规范。公私法联动打破了这一僵化区分，既允许公法协助私法调整民事关系，也不反对私法应用于公法。在规范层面，公私法联动既不反对在《民法典》中设计行政法规范，也允许行政法规范出现私法元素。在实践层面，公私法联动主张公法与私法协同一体作为化解各类社会问题的法律工具，反对公法或私法单打独斗。一方面，在私法调整民事关系的过程中，针对需要公法协助解决或公私法协同处理的问题，允准行政权介入；另一方面，在公法调整行政关系的过程中，针对需要私法协助解决的问题，允准私主体发挥作用。这是一种典型的功能主义视角，即“对所有的社会行为与制度从其客观功能的角度加以判断和理解”，基于现实因素的考量，寻求最有利于结果实现的解决方案，而不片面主张公法与私法的对立。因此，功能主义视角更关注需要与目的因素，与追求效能的新行政法理论不谋而合。

公私法联动对应整体法学观，即面对法律所要调整的社会关系时，从民行刑多个视角作整体性思考，而不偏执于某一部门法。简单说，就是冲破部门法之间的壁垒，综合运用多种手段，共同纾解治理难题。在主体方面，强调政府与市场共同治理，尤其是政府必须在必要时对民事主体进行限制或保护；在手段方面，主张政府与民事主体共同协商、通力合作；在思路设计方面，要求超越部门法的外在界限，恪守实用主义思路与整体思维，“只要有助于实现规制目标，任何性质的风险规制工具均可纳入同一部单行法中，必要时还可搭建部门法之间的合作桥梁。”民法与行政法同为国家整体法律体系的重要组成部分，既然民法不是一个自洽的封闭系统，就应跳出单一的民法思维，强调公私法的相互支持和共同作用。

公私法联动最直观的表现是公法与私法的融合。公法与私法之间没有绝对清晰的界限，不仅平等、自由等私法理念日益渗透到公法领域，公权力对社会经济生活的干预日益普遍且呈扩大化趋势，这就是私法公法化与公法私法化。所谓私法公法化，指公权力介入私法领域，把本应由私法调整的对象纳入公法的保护范畴之内，从公法视角赋予私法自治新的范围和具有倾向性的保护方向。私法公法化并非公法替代私法，而是公权力介入传统的自治领域与私法关系，使之具备公法属性，乃至“成为个人与国家间的关系”。私法公法化既体现为私法以外的公法因素——对自治施予外部限制，又体现为私法以内的公法因素，《民法典》中的行政法规范即属此类。例如，《民法典》中的行政机关职权性规范不仅为行政机关增设了行政权，也赋予了民事主体行政法保护请求权，并与私法保护请求权一道形成了民事权利的完整保护机制。

但是，公私法联动并不意味着公法与私法完全融合，仍以公法与私法的界分为前提，否则无所谓公法与私法之间的联动，而可简单称之为法律治理。公私法联动也不意味着公法取代私法或私法取代公法，充其量只是公法充当调整私法关系的工具或私法充当调整公法关系的工具。至于公法与私法本身，二者依然是并行不悖的关系。当然，为了避免公法取代私法或私法取代公法，有必要厘清公法作用于私法和私法作用于公法的边界，实现公法与私法的良性互动。本文研究《民法典》中行政法规范的实施规制，即属此种努力范畴。

（二）保障自治与公共性的实践需求

以“政府失灵”“侵犯民事权利”反对在《民法典》中设计行政法规范，实际上片面忽略了保障自治与公共性的实践需求，无异于因噎废食。其一，私法不是一个自洽的法律体系，面临自治不能，有赖行政权加以保障。人是有限理性的动物，很多民事主体并不具备自治能力或仅凭自治无法完备保护民事权利。其二，纯粹民法观聚焦人的自主权和独立性，将自由主义奉为圭臬。然而，其对民事权利的过度张扬也漠视了公共意识与公共利益，面临现代性的价值危机与现实拷问。

1.自治有赖于行政权的保障

一是通过限制行政权为自治让路。“过于强调国家的能力是错误的，甚至是可怕的，它严重压抑了个人的创造性和自由，甚至导致了社会的倒退。”因此，《民法典》设计了为数不少的行政机关禁止义务性规范，禁止行政机关滥用行政权侵犯民事权利，谨防行政权恣意介入民事活动。

二是借助行政权为自治铺路。一方面，自治依托良善的法律秩序，在无秩序的社会人们很难行使或保护其权利。而秩序不是自发实现的，单纯强调自治不仅不能为秩序助力，反而会在极端自治之下造就杂乱无章的失序。例如，《民法典》第209条规定“不动产物权变更须经登记才生效力”，目的在于借登记权背后的国家公信力维护交易安全与交易秩序。另一方面，平等是自治的必要条件。面对不正当竞争、弱势群体遭受不公等社会乱象，立法者开始在《民法典》融入行政法规范，企图以行政权的强制力量排除非法侵害，从而将现存的自治状态输送到更高境界。例如，针对民事主体自我保护能力之不足，《民法典》第1005条规定，负有法定救助义务的组织（如民政部门）应对处于危难情形的民事主体及时施救。

2.追求更佳管制效果

站在行政机关的角度，《民法典》设计行政法规范无疑是一类重要的行政管制手段。行政管制旨在维护公共利益，主要手段有二：一是针对个案作出具体的行政行为；二是制定具有普适效力的行政法规范，包括在《民法典》中设计行政法规范。第一类管制手段偏重对损害公共利益的行为进行事后救济；第二类则通过对民事关系的事前规制构筑起民事活动的合法界限，因而管制效果更佳。后者虽折射出行政权范围的扩张，但目的在于追求公益目标，以弥补或矫正《民法典》公共性的缺失与不足，与习近平法治思想和党的二十大报告中“更好发挥法治固根本、稳预期、利长远的保障作用”要求相契合。

可能的质疑在于，不在《民法典》中设计行政法规范，而是另行制定单行的行政法规范，既能规避《民法典》褪去自治底色与过度行政化的风险，又能实现管制目标。然而，对于特定的民事活动，在《民法典》之外另行制定单行行政法规范不啻构成立法资源的极大浪费，且易被民事主体忽视而被动束之高阁，背离管制目标。例如，《民法典》第1254条第3款规定了公安机关在高空抛坠物侵权案件中的调查义务，当事人则由此获得了请求公安机关履行调查职责、查清责任人的请求权。如果强行剥离至《中华人民共和国人民警察法》乃至其他单行行政法规范，当事人极有可能自动忽略此种请求权，放任公安机关不作为而不知。此外，另行制定的单行行政法规范往往位阶不高，效力存疑，适用过程中引发额外纠纷的概率反而更高。

3.协调公益与私益

庞德把利益分为个人利益、公共利益和社会利益。公共利益是指国家、社会和不特定主体的利益，包括国家主权与安全、抢险救灾、教育医疗等使社会公众受益的事业等。传统私法认为，个人利益与公共利益具有一致性，实现了个人利益也就实现了公共利益。但事实并非总是如此，确切地说大部分时候都非如此。在自治原则之下，民事主体追求个人利益最大化，不仅无法承载公共利益，稍有不慎还会与公共利益相左。以知识产权领域为例，受经济利益驱使，诸如盗版图书等侵权问题屡禁不止，不只侵犯了权利人的合法权益，也扰乱了正常的市场经济秩序。

利益协调是指个人利益与公共利益之间的协调，根据利益协调观念，私人利益不可能在与公共利益完全冲突的情况下得到实现，法律不仅要保护私人利益，同时必须兼顾公共利益。行政的本质在于弥补市民社会的不足，纠正市场失灵，实现国家和社会公共利益。当民事活动损害公共利益或有损害公共利益之虞时，从利益协调观念出发，应允许行政权在法律允许的范围内适度干预和规制，发挥弥补自治不足的辅助性功能。事实上，实现公共用途是我国民法中制定行政法规范的合理事由之一，《民法典》中诸多行政法规范的出发点和落脚点均在于，在保障民事权利的基础上兼顾公共利益。例如，《民法典》中的行政审批意在通过对合同效力或履行的影响实施国家管制，维护秩序利益。

四

《民法典》中行政法规范的实施规制

在强调公共性法治化的当下，《民法典》中的行政法规范已然成为行政法规范的重要组成部分。但以上理论与实践支撑充其量只是证成了《民法典》设计行政法规范的适当性，无法彻底消弭《民法典》中所遭遇的系列质疑。可能的出路在于，管控《民法典》中行政法规范的实施，让民事权利的保护与法治政府建设齐头并进。

（一）基本原则：自治优先与行政辅助性

《民法典》中行政法规范的实施归根结底要解决的是公法与私法、行政权与民事权利的关系问题。私法相较于公法的优越地位决定了行政权应当尊重并服务于民事权利的保护，并只在自治之外起到辅助作用。对此，应奉行自治优先原则，只在需要维护公共利益与保护民事权利时才启动《民法典》中的行政法规范，允准行政权介入民事活动。

1.私法优位与自治优先

法律有公法和私法之分，就二者的关系而言，存在公法优位说与私法优位说两种学说。公法优位说主张公共利益为重，因而行政权作用于民事活动理所应当，《民法典》中行政法规范的实施不容置喙。私法优位说认为，个人利益至上，私法优先于公法。在两种学说的斗争过程中，私法优位说取得了十足胜利，古今中外的学者们也多支持私法优位说，主张建立以私法为本位的法律体系。就法理而言，之所以私法是优位的，一是源于私法的内容，私法源于生活，更是生活的直接反映；二是公法与私法的区分源于商品经济的产生与发展，私法应是社会的基础性法律，公法则是为民事权利服务的法律。

在具体的目的实现路径上，自治优先于管制，自治为原则，管制为例外。自治是个体最重要的德行与底线道德，既是民法的灵魂更是整个法治秩序的基础。自治还是市场繁荣的基本保证与社会发展创新的动力所在，有助于减轻国家的财政和福利负担。自治优先指在公共性问题或事项上，优先考虑市场或社会的自我调节、自我管理、自我服务的有效性；仅在市场或社会失效的情形下，政府才有进入、发挥效能的必要。在赵某诉北京市顺义区胜利街道办事处履行法定职责案中，法院即指出，居民委员会是居民自我管理、自我教育、自我服务的基层群众性自治组织，建新北区16号楼北侧设置带门禁小门属该居民委员会对该小区自我管理、自我服务的措施，街道办事处无权干涉。

由此，私法的地位较之于公法应当更为优越，自治应当优先于管制。对于能够在私法范围内依托自治机制实现的事项，公法与公权力就应保持谦抑而非肆意干预之。相应地，《民法典》中的行政法规范亦须秉持谦抑性，尤其是在行政权日益扩张的今天，防止不重视民事权利应为法治政府建设的主要任务之一。

2.行政权介入禁止与辅助性

私法优位与自治优先意味着，民法领域应以自治为先，行政机关应奉行尊重自治原则。换言之，行政机关应负担介入禁止义务，尽可能赋予民事主体自治空间。所谓行政权介入禁止，是指除非有充分的正当的理由，行政机关不得主动干预民事活动，尤其是擅自变自治为管制。行政权介入禁止原则来源于宪法，“私法的归私法”“私权所在，公权所止”是其最直观的表达。进一步而言，对于私法领域与自治事项，行政机关应最大程度保持沉默，最大可能减少干涉和控制。自治优先与行政权介入禁止是行政效能原则之体现，凡民事主体能够自治解决的事项，行政权没有干预的空间和必要。

与此同时，当民事主体陷入自治不能时，行政权应突破介入禁止义务，作为备位选择介入民事活动之中，构成自治中的管制。在现代法治社会，正当限制公民权利只能基于“权利与权利冲突”和“公共利益需要”两种情形。拓展到私法领域，维护公共利益与补强保护民事权利构成《民法典》中行政法规范的备位空间。其一，《民法典》中的行政法规范常服务于公共利益。公共利益是行政权的逻辑起点和最终归宿，当民事活动涉及公共利益而纯粹依托自治又无力维护公共利益时，允准行政权介入就成为公共利益支配下的正当选择。例如，《民法典》第117条规定，行政机关行使行政征收权必须出于保护公共利益的需要。其二，保护民事权利。例如，在高空抛坠物侵权案件中，面对受害人查找责任人困难之现实窘境，《民法典》为公安机关增设了调查权（义务），不仅对受害人寻求民事救济提供了便利，其他的建筑物使用人也因责任人得以确定而免去无辜承担人道主义补偿责任之苦。

仍需强调的是不管是出于直接维护公共利益还是补强保护民事权利的目的，《民法典》中行政法规范的实施依然处于备位状态，不允许其越过自治成为首选路径。“公法制度应在伦理上给私法减轻负担，而不是让其解体。”《民法典》中行政法规范的实施不能出于行政权自身的扩张或公法优位之考虑，而必须从私权自治的内在运行逻辑出发，以最大程度确保民事权利的实现为“最优选择”。

（二）基本定位：为民事权利保驾护航

1.对民事权利进行行政保护

一是消极性保护，即行政机关不得主动侵犯民事权利。对此，行政机关应该严格遵守《民法典》中的行政机关禁止义务性规范，尤其不得借公共利益之名侵犯民事权利。二是积极性保护，即行政机关积极介入民事主体之间的侵权纠纷，为受害一方民事主体提供保护。对此，行政机关应积极履行《民法典》中的行政机关职权性规范，不能无故推诿。例如，业主拒不履行相关义务的，有关行政主管部门应当依法处理。三是创造性保护，即行政机关积极促成民事权利实现。对此，行政机关亦须积极履行《民法典》中为其设定相关职责的行政机关职权性规范，不能束之高阁。例如，地方人民政府有关部门应对设立业主大会和选举业主委员会给予指导和协助。

2.对民事权利进行行政确认

行政确认是很多民事权利产生和存在的前提，许多民事主体的资格、民事法律行为的效力等都需要行政机关给予确定、认定、证明并予以宣告。《民法典》中的行政法规范有相当部分体现为行政确认，尤以行政登记为典型。《民法典》中有关行政登记的条文有75个，涉及法人登记、不动产登记、身份登记、婚姻登记、户口登记等。例如，身份登记制度对于身份关系的成立、变更或消灭并无实质性影响，也不涉及身份关系的赋权或确认，其真正价值在于以国家的公信力与权威度对身份关系予以证明和公示。对于这些需要登记的事项，登记机关负有审查义务，符合法定条件的予以登记，对相关事实和权利义务关系予以认可和肯定；不符合法定条件的不予登记。

3.对民事权利进行行政监督

为确保民事主体不滥用民事权利，损害国家利益、公共利益、他人合法权益，行政权的介入必不可少。《民法典》中的此类规范集中体现为民事主体承担公法义务规范与行政机关职权性规范。前者如第1008条规定，为研制新药、医疗器械或者发展新的预防和治疗方法，需要进行临床试验的，应当依法经相关主管部门批准并经伦理委员会审查同意。后者如第534条规定，对当事人利用合同实施危害国家利益、社会公共利益行为的，市场监督管理和其他有关行政主管部门依照法律、行政法规的规定负责监督处理。

习近平指出：“我们要坚持辩证法、两点论，继续在社会主义基本制度与市场经济的结合上下功夫，把两方面优势都发挥好，既要‘有效的市场’，也要‘有为的政府’，努力在实践中破解这道经济学上的世界性难题。”行政机关必须秉持“为民事权利保驾护航”的基本定位，“主动对接民法典的时代要求，在法定权限范围内积极有为”，化身民事权利的确认者、保护者和监督者。

（三）具体规则：限制与保护二分

习近平指出：“各级政府要以保证民法典有效实施为重要抓手推进法治政府建设，把民法典作为行政决策、行政管理、行政监督的重要标尺，不得违背法律法规随意作出减损公民、法人和其他组织合法权益或增加其义务的决定。”对此，行政机关应自觉遵循《民法典》中的行政法规范，在区分限制性作用规范与保护性作用规范的基础上，分别将“自治优先与行政辅助性”原则与“为民事权利保驾护航”定位具体化。

1.限制性作用规范

行政机关应以防范行政权越界为第一要旨，将对民事权利的限制或约束降到最低。限制性作用规范包含部分行政机关职权性规范、全部民事主体承担公法义务规范与部分行政法规法源性规范。对于表现为对民事主体增设义务或减损权益的行政机关职权性规范，行政机关应恪守职权法定原则，严守《民法典》划定的权力边界。例如，行政机关征收个人房屋必须出于公共利益，先补偿后征收，还要充分保障被征收人的居住条件。对于民事主体承担公法义务规范，行政机关不得在《民法典》之外增设新的公法义务，让民事主体额外承受不必要的负担、不妥帖的管控。例如，不动产登记机构不得超出登记职责范围，要求对不动产进行评估、以年检等名义进行重复登记等。对于限制民事权利的行政法规法源性规范，国务院应坚持“法无授权不可为”，审慎立法，不能与《民法典》的自治底色和自治精神相抵牾。既有行政法规与《民法典》不一致的，还需通过修改予以回应。

2.保护性作用规范

行政机关应以保护和促进民事权利为第一要务。保护性作用规范包含部分行政机关职权性规范、全部行政机关禁止义务性规范与部分行政法规法源性规范。对于表现为对民事主体增加权益或减少义务的行政机关职权性规范，行政机关应践行“法定职责必须为”原则，积极为民事权利提供助力。宏观层面，要求行政机关担负起优化营商环境、保护生态环境、保护人格权益、强化产权保护、建设诚信政府之职；中观层面，要求行政机关积极采取行政指导、首违不罚等柔性执法方式，尽可能减少对民事主体的不利影响；微观层面，要求行政机关积极履职，如担任监护人、防范和制止性骚扰等，避免因行政权缺位使民事权利实现不能。对于行政机关禁止义务性规范，行政机关应加强自我约束和控制，严格消极不作为，避免民事权利受到行政权的恣意侵犯。例如，行政机关不得随意侵占私人的合法财产、违法摊派费用等。对于起保护效果的行政法规法源性规范，国务院应通过“法法衔接”提供适用指南，保障其实施。总之，行政机关在实施保护性作用规范的过程中，应严格依照《民法典》消极不作为或积极作为，避免“应不作为而作为”或“应作为而不作为”，打造有为政府与有限政府的有机统一。

此外，《民法典》中行政法规范的实施亦有赖于司法审查作为保障机制。特别是就行政机关职权性规范与禁止义务性规范而言，行政机关违法行使行政权或者违法不履责的，相关民事主体有权借助行政诉讼寻求救济，同时达到监督行政机关依法行政的目的。

结语：追求正向的公私法联动

《民法典》设计行政法规范既是公私法联动视野下一种科学高效的立法技术，也是矫正自治的有效法律方法，对于保护民事权利与规范行政权乃至推动法治政府建设具有积极意义。但仍需警惕，如若行政权过度干预民事活动，不仅无助于自治之矫正，亦可能脱离公共性的管制目标。对此，有必要聚焦《民法典》中行政法规范的实施规制，避免行政机关沦为民事权利的侵害源。

民法典实施水平和效果，是衡量各级党和国家机关履行为人民服务宗旨的重要尺度。就《民法典》中行政法规范的实施而言，行政机关并非机械的传送带，而是背负三种截然不同的意志：一是倾向私利的个人意志；二是公共团体意志；三是代表公意的人民意志。在三种意志的综合、交叉、互相作用下，行政机关是否依行政法规范行政、依行政法规范行政的广泛性、持续性、公平性等均处于不确定状态。加之这些行政法规范蕴含的部分行政权具有裁量性，其实施效果更为变幻莫测。唯有秉持“为民事权利保驾护航”的基本定位，坚持自治优先原则，才能促使行政机关自觉规范行政权，把有限的资源用到“刀刃”上，在保障民事权利的同时成就法治政府建设。

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《西南科技大学学报（哲学社会科学版）》2026年第3期目录

【法治中国】

1.《中华人民共和国民法典》中行政法规范的形态、风险与规制

张莹莹

2.双重股东派生诉讼前置程序研究

宋春龙、卢金波

3.数字时代离线休息权的塑造与保障

谢潇、刘志豪

《西南科技大学学报（哲学社会科学版）》创刊于1979年，由西南科技大学主管并主办，前身为《绵阳农专学报》《绵阳经济技术高等专科学校学报》，2003年更为现名，2007年由季刊改为双月刊。

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责任编辑 | 沈尧方

审核人员 | 孙妹 宋思婕

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