吴必虎丨资源为民，两山兼治，护用并举：解读两部一局旅游发展用地五条指导意见

近期，自然资源部、文化和旅游部、国家林草局联合印发《关于优化自然资源配置 推动旅游业规范有序发展的指导意见》，依托自然资源管理和国土空间规划“一张图”，打通旅游发展与自然资源保护利用之间的制度堵点，兼顾保护底线与民生休闲需求，是顺应人口结构变迁、践行资源管理为人民、落实两山理论、实现自然资源护用并举宗旨的一份重要政策文件。

一、回应我国人口格局变化和需求变化，体现资源为民

这份指导意见出台恰逢其时，精准回应我国人口格局正在发生的深刻变化。我国老龄化程度持续加深，老年人口已经突破3亿，未来还将向4亿以上攀升；伴随人工智能对劳动岗位的替代，就业适龄群体的休闲时间不断增多，全社会对于旅游、户外游憩、康养休闲的需求持续膨胀。社会稳定发展，客观上要求供给更多休闲空间，保障民众适度的人均游憩用地，这方面我国与发达国家还存在明显差距。与此同时，我国总人口将在未来五十年持续下行，从14亿逐步回落至8亿，长期来看，耕地保障粮食安全的刚性压力将逐步有所缓解。政策顺应这一长周期趋势，在保障“三区三线”的前提下优化旅游空间供给，把资源保护最终落脚到满足人民群众美好生活需要，体现资源为民的根本宗旨。

二、提供可操作的政策指引，推动“两山转化”

文件为落实生态保护、绿色发展、惠及社区的中央精神提供可操作的政策支撑。过去，旅游项目落地经常面临多部门规则衔接不畅、旅游项目用地审批无据难以落地的难题，旅游选址、用地类型、林地草地使用缺少统一的载体，容易出现发展无据、监管无凭的困境。本次文件明确将“十五五”旅游发展空间需求统筹纳入自然资源管理和国土空间规划“一张图”，风景名胜区详细规划纳入国土空间规划体系，推动多部门协同开展科学选址。这就使得自然资源、文旅、林草等主管部门做到于法有依、于业有据、于术有准，把旅游发展从概念落到空间图纸之上。既守住生态保护红线，又支持生态旅游、森林康养、研学徒步等业态，推动绿水青山向民生福祉转化，兼顾生态保护与地方社区发展权益。

针对自然保护地的旅游开发，文件给出清晰的用地管理指南。文件明确，生态保护红线内、自然保护地核心保护区之外，允许开展露营、徒步、观光研学、森林康养等生态旅游活动；小型零星旅游配套设施、不硬化地面的简易房车营地、不改变原地类性质的郊野游憩空间，可按原地类进行管理，纳入“一张图”监管，仅需依规办理林地草地相关手续。改变过去“一刀切”管控的思路，区分核心保护区与一般控制区，允许在不破坏生态本底的前提下布局游憩功能，可以通过详细规划编制把旅游管控要求落到地块层面。既杜绝无序建设别墅、地产项目的乱象，又避免简单把保护等同于完全禁止群众进入自然空间，为自然保护地的适度普惠型旅游打开制度通道。

这里也需要正视一个现实难题：有不少文化遗产、古迹遗址、古道关隘，从空间点位上被划入自然保护地核心保护区范围。依据《国家公园法》《自然保护区条例》，核心保护区原则上禁止人为活动，但这类点状、线性文化遗存本身承载历史记忆，有开展适度探访、文化展示、传承利用的现实需求，完全封闭隔离反而不利于文化活态传承。如何在不违背现行法律法规的框架之下实现遗产有限开放，是政策落地绕不开的课题。建议后续加强专项研究，明确调整要求和程序，对这类点状、线性文化遗产开展评估论证，允许依法依规把遗产本体及必要的缓冲范围调整为一般控制区，在守住生态底线前提下，为文物探访、古道研学、遗址展示留出合法合规的制度出口，实现生态保护与文化传承双向兼顾。

三、深化研究探索，完善实施细则

应当看到，该文件属于顶层框架性指导意见，宏观方向已经明确，但落地实施还需要持续的科学探索、广泛吸纳社会各界诉求，进一步弥合不同部门政策取向之间的差异。现实当中，乡村空心化持续加剧，大量宅基地闲置，城市居民对乡村旅居、乡村度假的需求高涨，但村集体经营性建设用地直接入市用于旅游旅居的配套细则仍然缺位，闲置乡村资源难以顺畅对接市场需求。类似的现实矛盾，很难靠一份指导意见全部解决。各地在细化实施细则的时候，一方面要坚持“项目跟着规划走”，强化前期论证，防范低水平重复建设和形象工程；另一方面，也要正视城乡居民真实的休闲旅居诉求，针对闲置宅基地、集体建设用地、存量工矿厂房出台配套操作规则，打通存量资源转化为旅游休闲产品的最后一公里。

总而言之，这份文件不是放松保护，而是精细化平衡保护与利用，在人口长周期变动的时代背景下，以自然资源管理和国土空间规划“一张图”为抓手，为大众旅游、生态康养提供制度政策供给。下一步的关键，在于各地细化落地，充分吸纳学界、行业、社区群众意见，把顶层政策转化为老百姓可感知的休闲福利，真正实现保护优先、绿色发展、惠及民生三者统一。

（吴必虎 北京大学城市与环境学院旅游研究与规划中心教授）