盘活存量土地 又有积极政策信号

21世纪经济报道记者 张敏

在盘活存量土地方面，积极的政策信号正在连续释放。

10月9日，湖南省人民政府新闻办公室召开新闻发布会，对《支持存量土地盘活增效促进高质量发展的若干措施》（以下简称《若干措施》）进行解读，多个政府部门的相关负责人参加发布会。

这份文件于今年8月印发，是全国首份以省人民政府办公厅名义出台的存量土地盘活政策文件。文件共涵盖18条措施，其中提及的允许分割转让、支持带押出让、构建府院联动机制等举措，被认为颇具创新性，也有较强的可复制性。

10月13日，自然资源部发布《盘活存量土地和低效用地典型案例2026版》， 推出六大类共29个典型案例，集中展现各地以存量土地盘活支撑高质量发展的最新实践，旨在发挥示范引领作用，进一步深化、实化、显化盘活用好存量低效用地的改革成效。

随着我国城镇化进入存量提质阶段，对于土地集约利用的要求不断提高，对存量土地和低效用地的盘活，也成为各地的重要课题。分析人士指出，盘活存量土地政策的规格正在提高，对该类政策的完善和强化，将是未来的趋势。

“制度工具箱”

近年来，各级政府部门出台了不少有关盘活存量土地的政策文件，但在《若干措施》印发前，尚无以省人民政府办公厅名义出台的专项文件。

对于存量土地的盘活，有诸多制度层面的堵点尚待打通。在发布会上，湖南省自然资源厅党组成员、副厅长谢文表示，很多企业反映，过去盘活土地常常遇到“有地不能用、想盘不敢盘、想转转不动”的难题。他指出，《若干措施》围绕存量土地盘活，在规划优化、指标调剂、产权流转、产业提质等方面推出了一系列改革举措，和以往政策相比有不少突破。

与城市更新结合，是《若干措施》的一大特色。政策允许城市更新项目经充分论证后按“不低于现状”原则，适度放宽建筑间距、建筑退距、建筑面宽、建筑密度、日照标准、绿地率、机动车停车位配比等技术标准；制定规划许可豁免清单，对小微更新项目不再办理规划审批手续；并支持老旧住房原拆原建、自主更新。

中指研究院指出，上述措施直接打通了老旧小区、危旧房改造的实施通道，改造类项目的可实施性和落地效率显著提升，有利于加快城市更新与存量空间功能重塑。

《若干措施》还规定，对于具备独立开发条件的存量土地，在满足一定条件的前提下，允许分割转让。在与抵押权人协商一致的前提下，支持土地储备机构、抵押人签订土地收购协议，实施带抵押出让。

《若干措施》还提出构建府院联动机制，联动盘活查封土地。对涉及司法查封（诉讼）的，人民法院在明确诉讼路径、建立快捷处置渠道等方面予以支持。政策规定，查封土地的买受人需要融资贷款的，经执行法院审查允许，买卖双方凭成交过户裁定办理“带封过户”手续。

因价值折损较大、手续复杂，对查封土地的盘活一直面临诸多困难。分析人士指出，府院联动机制的建立，有望破解土地解封难、过户难、融资难的连环堵点，大幅缩短查封土地的盘活周期。

对于历史遗留问题的处置，《若干措施》规定，在保障无过错方利益的前提下，视情况分类处置，并制定全省存量土地轻微违法豁免处置清单。对权属不清的历史存量土地和建构筑物，鼓励各地建立“政府主导、部门联动”机制，根据“缺什么补什么、谁审批谁负责”原则，明确责任主体、措施和时限，依法确权登记。

中指研究院指出，作为全国首份以省人民政府办公厅名义出台的存量土地盘活政策，《若干措施》的体系较为完整，从灵活调整规划、规范违约、畅通转让到府院联动等，构成一套成体系的制度工具箱。同时，政策把建设规模指标跨主体转移、带封过户、预告登记转让、提容不增收地价等原本分散、零星的做法，第一次在省级层面制度化、普适化。

该机构表示，该政策具有较强的可复制性，为其他省市完善存量土地盘活政策、推动土地要素市场化配置改革提供了有益借鉴。

政策规格提高将是趋势

另一个积极信号来自自然资源部。10月13日，自然资源部发布《盘活存量土地和低效用地典型案例2026版》，推出六大类共29个典型案例，集中展现各地以存量土地盘活支撑高质量发展的最新实践。

2023年以来，自然资源部陆续在29个省（区、市）部署了100个低效用地再开发试点。上述案例是对前期试点工作的系统总结，对各地的实践也有着较强的指导意义。

2026版案例有诸多典型特征。案例涵盖地域从东部沿海发达地区延伸至中西部、东北及边疆省份，从中心城市拓展到县城、镇村，并涵盖不同土地类型及多元主体。在价值导向上，2026版案例跳出盘活存量土地、提升利用效率等基础目标，深度绑定新质生产力培育与城市功能升级，推动低效用地从“沉睡资源”转变为产业升级、城市更新、民生改善的空间载体。

此外，2026版案例还涌现出一批制度创新成果：产权处置层面，开展打破土地权属界线联合开发、并宗延期、分割转让、土地作价出资等多元路径探索；审批服务层面，推行模拟审批、并联审批、告知承诺、“拿地即开工”等高效模式；土地供应层面，创新弹性年期、自然资源组合供应、采用差别化地价等有效举措。

据悉，“十五五”期间，自然资源部将每年推出一版盘活存量土地和低效用地典型案例，涵盖低效用地再开发、存量闲置土地处置、节地技术和节地模式等不同类型。

分析人士指出，在我国城市发展转向存量提质阶段的背景下，盘活存量土地的政策方向较为清晰，并已形成“中央定调—部委细化—地方执行”的体系。

其中，从《若干措施》的发布来看，该类政策的规格正在提高，未来省级政府层面的文件有望越来越多。

一位接近自然资源部的专家向21世纪经济报道表示，在盘活存量土地的治理机制上，提级管理、多部门联动有望成为常态。在政策举措上，有几个方向值得探索：一是规则前置，对于土地的供地方式、出让条件、运营主体等相关规则，可前置到规划阶段；二是弹性管理，根据实际情况，在用途转换、过渡期政策中给予弹性操作空间；三是直面司法风险，建立府院联动机制，并通过有效的资金安排，构建对司法查封、破产重整土地的处置路径。