整体保护视野下替代性修复的适用边界

原标题：整体保护视野下替代性修复的适用边界

□ 王艳 周征远

《中华人民共和国生态环境法典》第一千零六十五条规定，造成环境污染、生态破坏的，应当依法承担消除污染、修复受损生态环境的责任；无法消除或者修复的，实施替代性治理或者修复措施。据此，补植复绿、增殖放流、碳汇认购等替代方式获得更为明确的规范支撑。采取这些替代措施到底能履行何种责任、履行到何种程度，是司法实践中需要具体回应的问题。

调研显示，实践中一些地方补植、放流未充分考虑物种适应性，反而扰乱生态系统；亦有企业购置技改设备后，因运行成本较高而不愿使用。上述现象表明，修复措施被采用、责任人完成相应投入，与受损生态利益得到实际救济并不当然等同。笔者认为，准确把握替代性修复的适用边界，应当遵循“厘清责任关系—确立等值标准—落实逐项审查”的递进逻辑，方能保障救济的全面实现。

一、替代性修复在生态损害责任体系中的定位

替代性修复，是指在受损生态环境无法直接修复或者无法完全直接修复时，通过调整修复地点、对象或者方式，恢复与受损功能相同或者具有可替代关系的生态功能，从而履行既定损害责任的方式。其正当性源于对“恢复原状”的功能性理解，生态环境保护的法律目标，最终指向受损生态利益的整体恢复，落脚点在于生态功能的等值补偿。基于这一定位，替代性修复属于修复责任在客观受阻时的补充履行形态。

从与直接修复的关系看，二者构成先后顺位。直接修复着眼于原地生态的恢复，既能维护原地居民所享有的环境利益，又能保全生态系统本身的空间完整性，在功能上具有独特优势。因此，只要经评估确认直接修复在技术上可行、经济上处于合理区间且修复期时长处于可控范围，即应优先适用。即使责任人自身技术能力有限、可以由第三方代为完成的，仍应安排直接修复。惟有经评估确属超出客观修复条件的部分，才转由替代性修复承担填补任务。

二、替代性修复的核心标准是以功能等值确定替代范围

替代性修复能否构成对生效判决所确定责任的有效履行，取决于替代措施所恢复的生态功能与受损的生态功能之间是否等值。基于整体保护的要求，对于决定生态功能是否得到实际恢复的所有关键因素都应纳入评价范围，防止易于计量的单项收益掩盖其他损失。可具体展开为以下四项判断标准：

1.功能对应。替代措施所恢复的功能必须与受损的功能属于同一类型或具有可替代关系。例如，碳汇核算可以说明项目的固碳增益，但不能据此证明水源涵养、生境支持等功能已经恢复。又如，补植面积与毁林面积相同，也要看林种、立地条件和群落结构是否形成同类生境。

2.空间关联。受损的空间指向应依生态功能予以判断，而非以地图距离为标准。固碳的气候效益具有跨区域性质，异地补植可以计入；水源涵养、防风固沙、生境支持这类功能则和特定区域绑定，替代原则上应限定在同一流域内，否则纵然异地项目规模再大，其增益也很难惠及受损地居民。据此，法院应当优先采纳同一生态系统或者关联区域内的方案；确需跨区域实施的，应说明受损利益如何回应、剩下不能填补的损害如何处理。

3.时间折减。应折入等值计算的主要因素包括方案的形成周期、持续年限和实现风险。法院可据此作出两项调整：一是放大项目规模，用超额收益对冲未来的不确定；二是用金钱赔偿填补增益形成之前的损失。

4.数量核算。《生态环境损害鉴定评估技术指南总纲和关键环节第1部分：总纲》提供了资源、服务、价值三种等值分析方法，允许在特定条件下进行货币化比较。但责任人投入的金额和赔偿金额的对应，只能说明数字上的对应，能否真正履行生效判决所确定的责任，仍需回归具体的损害事实和评估方法上加以判断。

此外，适当履行的判断还受生态利益公共性的约束。在可自由处分的债权关系中，债权人接受何种给付形态原则上自决；而在生态公益救济中，请求主体与利益承受者并不重合，接受异地、异质或者延期修复，实际影响的是未参与协商的公众。因此，请求救济的资格并不包含任意处分受保护利益的权力，法院对替代安排负有实质审查的职责。最高人民法院指导性案例260号中，企业虽承诺每年投入不少于五千万元用于环保相关事项，但因原和解协议未解决赤泥库封场这一关键问题，法院仍不予确认。这一实质审查立场同样适用于替代方案的审查，即判断替代安排能否消灭责任，应当以案件中受损功能是否获得对应救济为唯一依据。当事人合意和投入规模可以作为参考，但不构成独立的确认理由。

三、等值标准在具体案件中的落实

将替代性修复的尺度落实到具体案件中时，法院须审查等值的满足与兑现，前者解决判决作出前的实体条件，后者解决判决作出后的持续保障。

1.审查等值条件是否满足。其一，审查直接修复不能的依据。替代性修复是直接修复的替代措施，判断能否修复时，法院应结合生态调查、鉴定评估、修复可行性材料等进行判断。判断直接修复不能的常见理由有三种：一是技术条件无法实现，二是人工干预反而妨碍生态自愈，三是修复费用远高于能恢复的生态收益，均需专业机构的论证意见。实务中，常因责任人给付能力不足、当事人同意采用替代方案、替代方案实施起来更为便捷等原因越过直接修复而采用替代性修复，需要法院在个案中把握。此外，还应审查两种特殊情况：一是部分不能修复的，能修的部分仍应直接修复；二是能自然恢复的，法院不必强行安排人工干预，但应要求责任人采取必要的辅助措施，并补偿自然恢复完成前的生态服务功能损失。

其二，审查替代性修复的等值性。法院审查修复方案时，应重点审查以下内容：受损功能与替代性功能是否属于同一类型或具有替代关系；空间关联与受损地是否存在生态联系；时间折减中要考虑周期、持续年限、风险等因素是否合理折入等值计算；数量核算上要看基数是否正确。当存在多个可选方案时，不能只关注初期投入成本，应综合考虑后期维护成本。审查中还应兼顾专业性与公众参与，对于涉及环境保护相关的专业问题，应听取专家意见；涉及影响面比较大的，还应通过公告、听证等程序听取受损公众的意见，因其对本地的环境品质有最直观的感受，容易发现方案中的利益遗漏。

其三，审查各项措施分别填补何种损害。一项措施可能恢复多种生态功能，同一种功能也可能需要几项措施共同恢复，审查时应说明各项措施的作用，并对重合的效果作相应扣除。司法实践中已有示范，最高人民法院与生态环境部联合发布的依法服务保障碳市场建设典型案例中的上海市宝山区某公司毁坏绿化生态环境损害赔偿案中，法院按照林木生长速率确定恢复周期，安排原地补植恢复区域生态功能，认购碳汇补偿恢复期间的服务功能损失，两项措施分别承担生态修复和期间损失补偿的任务。法院在审查组合方案时，应当在判决书中注明每项措施对应的损失、评价指标与验收依据。

2.审查等值如何兑现。替代性修复用未来的效果履行既定义务，履行行为与效果实现之间存在时间跨度，技改设备的减排效益依赖多年持续运行，赔偿金进入财政后亦需相应期间方能实际用于受损生态的修复。此时间跨度，衍生出持续实现风险。根据生态环境法典规定的损害担责原则，替代仅调整履行路径，不变更责任基础，时间跨度下的实现风险仍由责任人承担。将这一归责原则落到裁判操作，需要从两个层次展开：

其一，在判决中明确持续性义务。《最高人民法院关于审理生态环境民事公益诉讼案件适用法律若干问题的解释》第二十条允许法院在判决修复的同时确定不履行时的修复费用，但如果仅明确不履行时的赔偿费用，仍属“完成与不完成”的二元判断，不足以衡量跨年管护形成的行为义务。判决主文还应当载明实施期限、阶段指标、必要管护期限、验收依据以及不合格的后果。需要分阶段验收的，可以按达标程度分段核减责任，把过去一次履行、一次结案的做法改成分段兑现、分段清账。

其二，赔偿资金进入公共预算后的使用衔接。这是当前普遍存在的兑现困难，常常出现责任人足额付款、法院不再介入、行政部门出现“不敢用、不愿用”的局面，赔偿金上缴即沉淀。原因在于生态环境部、最高人民法院等部门联合印发的《生态环境损害赔偿管理规定》第三十条明确赔偿金作为政府非税收入，实行国库集中收缴，全额上缴本级国库，纳入一般公共预算管理。赔偿金一旦入库便与原案关联减弱，即使磋商或判决明确了用途，仍可能被统筹用于平衡收支。

破局可以从两条路径展开。一是从源头上解决，生态环境法典第一千零六十五条并未要求所有生态责任都以支付修复费用的方式履行，法院选择责任方式时，可以优先考虑责任人自主实施替代性修复。二是拓宽资金管理主体，依据生态环境法典第九百三十条第二款关于拓宽资金渠道的规定，探索建立生态公益信托，由专业基金会运作、检察机关和法院监督，让替代修复资金脱离一般公共预算的统筹属性。除此之外，实践中已经出现财政管理、法院专户管理、检察机关管理、行政机关管理、委托社会组织管理以及混合管理等多种模式，实际上，部分案件的赔偿资金已经集中在法院财政专户或者直接存放于法院账户。长期来看，可以试点多种资金管理并行模式，同步推动《生态环境损害赔偿管理规定》第三十条的修订，为多元主体共同管理留出规范空间。

综上所述，替代性修复是法律为使救济不因直接修复不能而落空所设的补充路径，其正当性来自完整利益保护，其边界须由裁判逐层确认。生态环境法典施行当日，最高人民法院、最高人民检察院、生态环境部联合发布推动生态环境损害赔偿制度改革进程的十大案例。在答记者问中提出“生态修复全流程闭环管理”，是这一方向的政策宣示，把宣示转化为可执行的裁判机制，正是替代性修复衔接实践探索和制度成熟的关键一步。

（王艳系广东省住房和城乡建设法治研究会秘书长、人民法院调解平台中住建领域“总对总”调解员；周征远系中南财经政法大学博士研究生、广州市海珠区人民法院副院长）（王艳,周征远）

（人民法院报）