集刊|《社会政策评论（2026年第1辑/总第10辑）：地域社会政策与东北地区社会变迁》

社会政策评论（2026年第1辑/总第10辑）：地域社会政策与东北地区社会变迁

王春光 赵德余 主编

梁晨 王晶 执行主编

2026年7月出版

出版社：社会科学文献出版社

ISBN：

978-7-5228-7786-0

卷首语

提起政策，我们首先会联想到一系列制度性文本，以及由行政科层部门和社会组织构成的政策实施落地系统。的确，几乎所有的政策都离不开文本，也不能脱离实施机构而存在。正是通过政策文本构建及政策实施，政策的效果方得到彰显，而政策的理论目标及内涵也得到进一步展开。但当我们将政策与空间、区域、地域等概念结合在一起的时候，便会发现一些具有特殊意义的重要变化，即从“作为文本的政策”走向“作为空间实践的政策”的变化过程，由此，我们对政策的认识进入了一个全新的理解境界和发展阶段。因为将政策与空间、区域、地域等相结合，我们对政策的理解便不再停留在文本本身，而是进入了富有政策实践性变动和多学科融汇的交叉地带。本辑《社会政策评论》即选择了这样一个全新的研究视角，以东北地区为研究对象，试图发现新视角下的社会政策实践形态及全新的研究图景。一方面，与传统社会政策研究多聚焦国家层面不同，地域社会政策研究努力揭示不同层级（省级、市级、县级、乡镇级）政府的政策进路的差异与复杂的互动机制，强调历史、地理、文化、经济等要素对社会政策的影响。另一方面，地域社会政策研究视角本身也蕴含着丰富的比较研究意蕴，通过比较社会政策研究，可以深度理解社会政策的复杂运行，提炼中国特色地域社会政策有效性的关键变量。

首先，从理论上看，地域社会政策视角的提出，隐含着富有想象力的社会政策理论创新，对于社会政策学科自主知识体系构建具有重要的理论意义和现实价值，主要表现在如下几个方面。其一，就社会政策的研究对象及方法论而言，地域社会政策既是一种新的社会政策类型，也是一种研究社会政策的方法与视角。因为进入21世纪前后，无论是发达国家还是发展中国家，其实体性社会发展都呈现复杂的地域结构变动趋势，故而当我们将人口急剧减少的乡村过疏化地域作为一个独立的社会政策对象时，政府出台的一切以“过疏化对策”为中心的社会政策，便构成了独立的社会政策类型。同时，政府针对“工业锈带修复”“老工业基地振兴”而推出的社会政策也自然具有极大的实践意义和存在价值。当然，在常态意义上的社会政策研究中，地域社会政策往往发挥着研究方法及视角创新的作用。其二，当我们从地域视角审视社会政策体系的构建时，政策便不再是一种单一意义上的文本，而是以“落地”状态呈现出来的地方性实践。虽然任何意义上的政策都应该具有较高程度的统一性，但政策实践的过程最终都要作用于具体的地域社会空间。由此，空间从来就不是简单的均质划一的被动因素。同样的政策文本，会因地理条件、产业基础、文化习俗的差异而产生不同的实施效果。在这一意义上，对政策的深化理解就必须加入地方性知识和与地域适配的视角，不应只追问“政策书写了什么”，还要深度思考“政策在这里如何转化为实践过程”。其三，政策并非消极地受地域空间制约的被动要素，其本身是作为一种塑造空间的重要力量而存在的。实践意义上的政策实际上暗含了一个“空间生产”的逻辑。政策从来就不只是被地域影响，实际上它也是主动创造新空间的重要力量。经济特区、新区、城市群、农民集中居住区，本质上都是政策对空间的切割、命名和赋权。理解政策，就是理解这些空间是如何被“生产”出来的，其边界、等级和功能背后的权力关系与社会文化内涵，都值得我们认真追索与思考。其四，在深度理解政策空间实践的过程中，必须引入“尺度”这一关键变量，注意到尺度的层级性和变动性，关注政策在国家宏观层面、跨越若干省级行政单元的区域准宏观层面（如长三角区域、东北区域）、省级中观层面、街居微观层面，经历了哪些转译和再创造过程。同时，也要注意研究哪些地方的政策实施经验可能经由上述尺度流程最终成为全国方案，哪些政策中途发生梗阻而被搁置。由此我们可以发现，政策实践不再是自上而下的、单向度的落实，而是具有反向运行的能力。因此，当我们将政策与空间、区域、地域等进行具有实质性意义的结合时，便会进入一个更立体、更具动态性的政策理解境界。政策从静态的符号系统，变成了一种活生生的空间过程和社会空间实践。它既在空间中展开，也在不断重塑着空间。当然，在概念的使用上，我们可以根据研究的需要从地域、区域、地方等中做出选择。但笔者更强调将地域概念置于社会政策之前。因为区域概念似乎与区域经济协调发展战略具有更强的亲和性，而地方则多是与中央相对的概念，具有较浓厚的行政化色彩。“与地方一词带有极强的政治性和行政性特色不同，地域在很多场合往往是带有功能的、政策性的意味。所有的地方都可以称为地域，但并非所有的地域都能称为地方。”（朴仁镐，1989:9）
其次，从地域社会政策视角审视中国东北地区的社会政策实践，我们可以看到一系列政策与空间复杂的互动过程。从新中国成立初期的“一五”计划，到新时代的东北全面振兴，我们可以看到政策与区域间持续而密切、带有创新意义的互动过程。其一，新中国成立初期，东北工业基地实际上是在举国体制下建立起来的。依托于“一五”计划的诸多总体性政策，建立起以诸多共和国工业长子为主体的东北工业基地。从地理空间角度来看，以东北工业基地为代表的“典型单位制”是在较短的时间内在相对集中的空间里建立起来的，其工业社区呈现明显的“单位社区化”特点，具体表现为单位和社区在城市地理空间上的高度重合。单位的多元化功能取代了社区功能，出现了典型的“单位办社会”格局（田毅鹏，2007）。其二，改革开放以来尤其是在建立社会主义市场经济体制的浪潮中，东北老工业基地的单位制虽然也走上了改革之路，但相比之下，单位制的现实影响仍然很大，不仅传统单位制的堡垒依旧非常坚固，而且一些非单位制的企业也往往向单位制靠拢。作为与计划经济体制相配套的一种社会政治组织体制，单位文化对东北老工业基地的社会发展仍然具有重大的影响（田毅鹏，2004），导致东北的国有企业转型带有极强的地方性。其三，步入21世纪，国家持续出台一系列振兴东北的相关政策，以2003年10月5日中共中央、国务院发布的《关于实施东北地区等老工业基地振兴战略的若干意见》为标志，出现了由“东北问题”分析话语向“东北振兴”政策话语的转变。在此后的时间里，国家先后出台《关于进一步实施东北地区等老工业基地振兴战略的若干意见》（2009年）、《关于近期支持东北振兴若干重大政策举措的意见》（2014年）、《关于全面振兴东北地区等老工业基地的若干意见》（2016年）等政策文件，形成了一个不断完善的关于东北全面振兴的政策体系。

通过对上述系统的政策追索，我们可以发现具有明确空间锁定的“实践意义上的政策”，力图从政策的制定中心和文本设计转移到政策真正发挥作用的具体场域，使我们能看到政策如何被解读、重构、变通和“活”起来。可见，地域社会政策视角可以使我们看到真实的政策实践。因为它将政策理解为一种嵌入地方社会结构，由多元主体共同完成的、持续不断的建构过程。传统的政策研究往往关注宏观的制度设计和文本阐释，但政策文本是静止的、普遍的，而现实是流动的、多样的。地域社会政策研究的核心就是关注政策执行的过程，实现由“纸面上的政策”到“行动中的政策”的转换。

最后，从方法论的视角来看，地域社会政策研究具有天然的比较特性，它可以突破社会政策研究的单线路径，从更为开阔的视域展开对问题的理解和分析，并从中获得诸多重要的研究启示。从一般意义上讲，地域社会政策研究之所以具有“天然”的比较研究价值，是因为地域差异的客观存在及其与政策优化的主观需求高度契合，此种差异创造了重要的可比性，而解决问题的需求则赋予了比较研究以学理价值。因此，比较研究成为理解、评估和改进地域社会政策不可或缺的视角与方法。其一，地域社会政策比较研究的核心目标在于发现政策提出及实践过程中的地方性，这从新制度主义的地方性理论中可以获得较为清晰的理解。新制度主义并不把地方性看作一个地理标签或行政层级，而是将其视为一套被地方行动者持续建构、维持和调整的制度化意义与实践系统，其内涵远超出行政区划。它本质上是规制、规范与认知系统在特定空间内相互嵌套、历史演化而形成的一种独特制度秩序。它既是行动者策略选择的激励背景，也是地方集体意义生成的文化母体，更是制度变迁中路径依赖与能动创造交织的产物。其二，循着上述理论预设，对转型和发展意义上的东北现象展开比较研究，我们会发现很多单一研究难以发现的问题。如在由计划经济向市场经济转变的过程中，位于长三角地区的上海及江苏、浙江，较快地摆脱了“企业办社会”“厂办大集体”等发展羁绊，初步实现了市场化；而东北地区却长期陷入其中，转型较为缓慢。这在很大程度上源于上海在计划经济时期并非典型的单位制社会，其社会上存在规模庞大的“非单位人群”，形成了一种“单位嵌入社会”的特殊模式（林盼、朱妍，2024）。相比之下，东北地区则是典型单位制的代表，其单位在很大程度上覆盖了社会，单位外的力量比较弱小。国务院国资委2013年公布的初步统计数据显示，全国厂办大集体职工总数约500万人，其中东北三省近300万人。从整体情况上看，东北地区厂办大集体职工人数占全国的60%左右，企业资产和经营状况都较差，部分国有企业已破产关闭（董伟，2013）。再如，从发展结构比较的视角透视东北全面振兴，有必要对东北地区城乡结构的历史传统进行再认识。一般来说，城乡结构主要是指城市和乡村在社会、经济、文化等方面的关系模式与组织形式。合理的城乡结构是区域发展的重要依托和动力基础。从历史上看，东北地区的城乡结构具有独特的历史背景和发展特征。近代以来，东北工业化的突进性和乡村发展的晚近性，导致其城乡之间的现代关联并未建立起来。计划经济时期的东北是国家的重工业基地，城市社会主要是依托央企建立起来的单位社会，带有较强的封闭性，缺少与所在城市周边乡村的交流。二元结构背景下的东北乡村长期通过提供廉价粮食和劳动力，为城市大工业服务，形成了城市工业-农村农业的刚性分工，乡村缺乏新发展的内生动力，导致城乡资源分配高度割裂。而进入21世纪初期，东北的乡村又开始面临人口外流问题，使得乡村面临严重的过疏化挑战。通过政策实施优化城乡结构，推进新型城镇化和乡村振兴，是实现东北全面振兴的重要途径。要扎实推进乡村振兴战略，发展现代大农业，促进农村三产融合，增加农民收入，改善农村人居环境。其三，在比较研究的基础上加强理论提炼。在新制度主义视域下，地方性的内涵远远超越了静态的地理特征，它是一个由共享认知、非正式约束、路径锁定和能动建构交织而成的动态制度化过程。它既是国家和全球制度落地时不可或缺的转化器与缓冲带，也是制度创新与多元可能性的重要来源。简单来说，新制度主义中的“地方性”，指的是一方水土在制度法规、文化观念、历史惯性、利益博弈等多种力量的持续作用下所形成的一套独特且动态的运作规则和行动逻辑。东北地区是研究社会政策地域性最具典型意义的样本，其独特之处在于，自20世纪90年代开始，“一五”时期建立起来的工业基地，经历了发展演进，出现了“老工业基地后遗症”与“人口结构性收缩”等一系列问题。“深厚单位制文化”的叠加，使得任何“一刀切”的普适性政策在此都可能失灵。

总之，从长时段的角度审视东北地区复杂而持续的社会政策实践，我们会看到，真正富有生命力的地域社会政策，不是对国家政策的简单变通，而是植根于多重地方性的一种深刻的制度创新。它需要从当地独特的历史脉络、文化基因和现实困境出发，将看似是发展负担的“地域特殊性”，转化和淬炼成一种全新的发展路径与治理智慧。这不仅是让东北区域重新焕发生机的钥匙，更是一个大国在应对复杂、非均衡发展的挑战时所提出的不可或缺的“地方方案”。这或许正是我们从地域社会政策视角透视东北地区社会发展的重要价值所在。

作者：田毅鹏

吉林大学哲学社会学院、吉林大学乡村振兴研究院教授，主要研究方向为城乡社会学、比较社会政策。

（篇幅有限，注释从略）

目录

地域视角下社会政策研究的新取向（代卷首语）　田毅鹏

·专题论文·
从科层制和单位制的视角对区域社会政策的思考——以东北地区为例　王春光
地域发展型社会政策：中国式城乡融合发展的新政策内涵与表征　贾玉娇　张译文
政策如何重塑生育意愿？——基于未婚群体的情境实验研究　杨楠　张蕾　符柳玲
东北地区居民主观阶层认同的变迁——基于CGSS 2003～2023的实证分析　郭冉
从“工业锈带”到“治理纽带”：记忆的实践何以可能——基于东北地区厂矿社区的考察　陶宇

·非专题论文·
地方质量——美国铁锈带城市振兴愿景表达的新工具　梁文静
政社关系的层级结构对社会组织发展的影响——基于CSWLS 2019数据的分析　张政

Table of Contents & Abstracts
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编辑：zsy

审核：cfl