1988年浙江一农民起诉县政府，县长考虑再三后：我决定出庭应诉

1988 年 8 月 25 日上午 9 点，浙江温州苍南县县电影院。

这个本来是放电影的地方，当天在挂银幕的位置挂起了一枚巨大的国徽，舞台上摆起三排桌椅。

一个灰白头发农民从门外挤进来，坐到左边那排桌子后面。

图|包郑照

他叫包郑照，手里捧着一把水烟壶，目光发沉，一句话也不说。右边那排桌子后面坐着的，是苍南县县长，黄德余。

这是中国历史上，农民和县长第一次平等地对簿公堂。

那天上午 7 点刚过，就已经有上百人等在了电影院门外；整个审理过程中，一直有上百个没有票的人聚在门口，探听里面的消息。

据说法院印了 1000 张旁听证，一证难求，温州人把一张旁听证炒到了 100 元。能容纳上千人的电影院几乎坐满，来的是 1000 多名群众，和 26 家新闻单位的近 50 名记者。

这是新中国成立以后第一次民告官的案子。

老农强占河道，政府依法拆除

1985 年 8 月 1 日，包郑照在苍南县舥艚镇东面的河滩上抛石填河形成了三间屋基。

后来他拿着建房审批表去镇城建办申请建房。当时他那张表上，有当地生产大队"同意建房，请主管部门审批"的意见和印章；但没有镇城建办和镇政府的审批意见和印章。

经镇城建办一位领导口头同意，包家动了工，盖起三间三层楼房，并且办了房屋产权登记手续。

苍南县政府水利部门后来的说法是：这房子盖在了河堤范围内，对抗洪防汛造成干扰，要求包家自行拆除。

根据浙江省水利厅下发文件，自1983年设置河道界桩后侵占河道的建筑物，一律按照违章予以拆除。

然而面对县政府的要求，包郑照却置若罔闻，他觉得自己建房的手续合法合规。

图|原告诉讼代理人楼献律师（左），包郑照妻子赵如宝、次子包松村2000年在涉案房屋合影

1987年7月4日，县政府以未经合法审批、占用水道为由，组织人员把楼房向河道延伸出来的那部分炸掉。

据说为了拆除包郑照的违章建筑，县政府派出了300多人。

包郑照悲愤之余拿起了炸药包，要跟拆迁的人同归于尽。几个儿子把他劝住了。

包郑照一家以县政府侵犯其合法财产权益为由，把县政府告上法庭，要求确认房屋产权、恢复原状、赔偿各类损失，总计 13012 元。

不过因为当时《行政诉讼法》尚未出台，包郑照保为了立案，跑了一年多。

1987 年 7月起，包郑照多次向苍南县人民法院、温州市中级人民法院起诉，都没能立案。毕竟在在那个时候，"民告官"无法可依。

苍南县法院院长对包郑照的次子包松村说过一句很实在的话（包松村多年后回忆）：

“我县法院怎么受理你这个告县政府的案子呢？要么你到上面法院去诉讼？”

为此，包郑照找到了浙江省第四律师事务所的兼职律师楼献，几经奔走。终于，1988 年 2 月，浙江省高级人民法院关注此案，指定温州市中级人民法院受理。

3 月 29 日，温州中院向苍南县政府发出了应诉通知书。

当年这个案子能进法院的门，靠的是 1982 年《民事诉讼法（试行）》里的一句话：

"法律规定由人民法院审理的行政案件，适用本法规定。"

图|1988年8月25日，包郑照案在苍南县影剧院举行公开审判大会的现场情景

这句话里藏着两个关键词：一是行政案件能受理的范围很窄；二是这个案子立的是民事案号，走的是民事诉讼程序。

楼献多年后说了一句事后话：

“现在想想输是必然的，因为当时是按民事案子审理此案的，原告承担了本不应承担的举证义务。”

也就是说，这场官司在开打之前，天平就已经歪了。

包郑照一家是在知道这一点的情况下，把状纸递上去的。他跟家里人说：

“法律允许我们告政府，即使输了也愿意。”

县长要不要出庭

开庭传票送到县政府之后，苍南县四套班子开了三次专题会议。

据时任苍南县县长黄德余回忆，当时反对出庭的声音很大，90% 以上的官员反对。

早期报道里的数字是两大领导班子 80% 的同志反对。理由也摆在桌面上，县长被告上法庭，是"影响人民政府形象"的"丑事"，"会直接影响一级党委、政府的威望和今后的工作"。

图|黄德余

黄德余考虑再三，最后还是决定出庭。他给的理由是这样的：

“要负责任，要敢于跟群众面对面。我觉得我们当领导的，首先要解决一个基本的法律概念问题，即当被告并不一定是犯罪。这起案件的公开审理，如果有利于法制建设的话，那么我愿意成为试验品。”

另一处采访里，他说得更简单：

“我虽然不知道什么是行政诉讼，但我想这是老百姓通过司法途径监督政府，而共产党领导下的政府要接受群众监督。

他成了全国行政首长出庭应诉的第一人。”

8月25日，温州市中级法院正式开庭受理该案，因为旁听的人太多，庭审地点从原定 450 个座位的苍南县法院，换到了有 1000 多个座位的苍南县电影院。

门口还发生了一件小事，后来被记者写进了报道。黄德余赶到现场门口时，因为没有旁听证，被不认识他的门卫拦住了。

旁边的记者说：

"他是县长！"

黄德余自己说："我是被告、被告！"

开庭之前，审判长对前来采访的记者们集体申明：

“到目前为止，法院没有受到任何行政干预，法庭将根据法律对此案作出公正判决。”

不过，围绕是否受理这个案子，法院内部曾有过争议。

原告席上坐的是包郑照，还有他的儿女、妻子等一共 8 个人。因为包郑照听不懂普通话，庭上由次子包松村代为发言。

出庭之前，包松村对记者说了一段话：

“听说我们要与县政府打官司，许多亲友都来劝阻"民与官斗，总是要吃亏的"。但我父亲说，法律允许我们告政府，即使输了也愿意。”

法庭调查开始。包郑照的律师出示了 71 份证据，发表了 3 万余字的代理词；黄德余的律师发表了 16 页代理词。

包郑照最主要的诉求，就是要县政府确认其房屋的合法性，赔偿其经济损失，并追究主要责任人的法律责任。

黄德余答辩的要点是：

“原告的楼房建在行洪拦湖的堤上，未经合法批准，属于非法建筑；为保障 5 个区、2 个镇的 50 万人口和 27 万亩农田，县政府决定强制拆除，属于政府的职权范围，完全合法。“

不仅如此，黄德余还反过来请求法庭判令原告为答辩人恢复名誉。

出庭前他接受记者采访时说：

"当这家认为自己的权益受到政府侵犯，不是吵闹，而是通过法律程序与政府打官司，这是文明的表现，也说明群众的观念正在转变。"

"我赞赏他们的勇气和魄力。"

图|包郑照房屋照片

庭审从上午 9 点开始，一直持续到晚上 10 点 20 分，整整 12 个小时。到当天晚上 9 点半记者发稿时，门外还有很多人在等着结果，迟迟不肯走。

一位特地从乡镇赶来旁听的镇委书记对记者说，通过这场官司，重要的是要教育人们依法办事。

三天后，温州中院作出一审判决：认定包郑照等所建房屋违反国务院水利电力部、浙江省人民政府关于保护水利设施、严禁毁堤建房的有关规定，是违章建筑；苍南县人民政府强行拆除其违章建造的部分房屋是合法的。

依照水利电力部《水利水电工程管理条例》和国务院《关于清除行洪蓄洪障碍、保障防洪安全的紧急通知》等行政法规，驳回原告的诉讼请求。

包郑照一家不服，后来还提出上诉。

1988 年 11 月 18 日，浙江省高级人民法院在温州公开开庭审理；同年 12 月，终审判决：

"驳回上诉，维持原判"。

图|庭审结束后，黄德余（右）走到包郑照身边和他握手

有趣的是，在正式宣判之前的庭审结束后，黄德余走到包家人面前。包郑照显然一点准备也没有，先是愣了一下，然后才赶忙拘谨地伸出了左手。两只手握在一起的时候，黄德余说：

“无论官司胜败，你们一家作为苍南县的公民，政府今后仍要为你们服务……”

这一幕被跟在后面的记者记录了下来。

风吹动了历史的车轮

包郑照后来也没有想到，自己这个举动后来引起了全国轰动。

对于当时的中国而言，这起官司有着非同一般的意义。

据说时任最高人民法院院长任建新看到《中国青年报》的报道后，把报道电传给浙江高院时任院长袁芳烈，批示要求浙江高院依法秉公办理。

话又说回来，在中国特色社会主义法治建设中，行政诉讼制度起源的其实是比较晚的。

按照中国古代传统的观念，“民不与官斗”的思想根深蒂固，因为“官”是居于社会统治阶级，而老百姓却是在社会最底层。

包括包郑照在起诉苍南县政府之前，其实也有这样的顾虑。

新中国成立以后，时任全国人大常务委员会委员长的彭真（1983年第六届）在起草民事诉讼法的时候，就曾听人说“官告民一告一个准，而民告官却没门”。

彭真当即表态：

“这个问题要解决！”

就在包郑照起诉苍南县政府期间，立法机关和司法机关就对行政立法的问题展开了调研工作。

1987年，党的十三大正值报告中，明确提出了要制定行政诉讼法。1988年9月5日，最高人民法院设立了行政审判庭，标志着人民法院行政审判工作的规范化和专业化。

1989 年4月4日，七届全国人大二次会议通过《中华人民共和国行政诉讼法》，1990 年 10 月 1 日起施行。

从 1988 年 8 月 25 日的那场庭审，到这部法律通过，中间隔了 7 个月零 10 天。

图|包郑照旧宅（后改建为龙港法治馆）

这部法律明确了一件事：公民、法人或者其他组织认为行政机关的具体行政行为侵犯其合法权益，有权向人民法院提起诉讼。

从此以后，"民告官"不再需要靠一份批示、一个"指定受理"，也不再需要借民事案号、走民事程序。告状的人不必再等一年多，也不必再自己扛下本来不该他扛的举证责任。

后来有人问包松村，为什么有勇气和县政府打官司。他答了五个字：我们相信法律。

三十多年过去，"民告官"这三个字，已经不再上新闻了。

包郑照没有拿回他那栋楼。他 61 岁那年递上去的那张状纸，换来的不是自己的赔偿，是后来的人打官司时，法律上多出来的那几行字。

根据网络上的资料统计计算，从1990年年《行政诉讼法》正式施行到2025年，像包郑照一样“民告官”的案件，粗略估计全国法院共受理了超过400万件。