从“土地财政”到“时空经济”：�...

来源：市场资讯

（来源：克而瑞地产研究）

本报告核心结论：这一转向由财政现实倒逼，其实质是把“土地的当期变现能力”置换成“空间的长期运营能力”；路径已具体化为“一个前提、三大抓手、三类工具、一组硬约束”，但仍面临六类风险难点，最紧迫的是土地出让收入退坡与运营收益释放之间的“空窗期”，最深层的是考核口径缺位与激励不相容；还须考虑“8·28”现房销售新政的叠加影响。建议先立核算口径、再推考核，明确增值收益分配规则，按人口与产业趋势分类施策，守住不新增隐性债务的底线。

01

核心判断

“时空经济”目前仍是政策倡议性表述，官方没有给出定义、统计口径和考核办法。本次表态的意义在于确认了土地财政退坡不可逆，替代方案必须依托空间资产而非增量出让。土地财政的式微不是周期性的收窄，而是赖以成立的条件同时改变：城镇化进入中后期、住房需求见顶，而新增建设用地从增量扩张期的敞口投放转为与常住人口增量挂钩的精准配置。

数据上：全国国有土地使用权出让收入2021年达到约8.7万亿元的峰值后连续四年下降，2025年为41523亿元，较峰值回落约52%。

表1　土地出让收入的量级与结构变化

注：2025年及之前数据为财政部决算数，2026年为快报数；

数据来源：财政部。

基于上述事实，可提出三点判断：

第一，转向是财政现实倒逼，而非主动的战略选择。2025年土地出让收入下降14.7%，降幅较上年收窄，市场普遍预期2026年将继续收窄；但2026年1—8月降幅却扩大至28.6%，收缩仍在加速。

第二，转向的实质，是把“土地的当期变现能力”置换成“空间的长期运营能力”。前者一次性入账、可即时见效、可计入任期内政绩；后者按年释放、需要持续投入和运营，回报周期跨越若干任期。置换的难度不在技术，而在激励结构。

第三，路径已具体化为一组可检验的机制。发布会给出的完整抓手链条，已落到两份文件上：2026年1月自然资源部、住房城乡建设部《关于进一步支持城市更新行动若干措施的通知》，2026年3月的《关于进一步做好自然资源要素保障的通知》（自然资发〔2026〕38号）。

此外，“8·28”现房销售新政是影响这一进程的新变量：它把企业收益的实现时点由预售回款推后到竣工销售，加快了转型的压力传导；房企拿地与开工意愿下降使土地出让收入下行加速、土地成交向核心城市集中加剧区域分化，而被优先纳入现房销售的存量项目又恰是盘活重点，资金门槛抬升可能反过来缩小“盘活存量土地面积”。总体上，土地出让收入退坡快于运营收益生长的差距还会扩大。

02

“时空经济”的内涵与转型路径

综合发布会的表述，内涵归为四层含义：

其一，收益形态上，从“一次性出让”转向“资产长期运营”。即会上提出的“当期收益+预期经营收益”。

其二，价值维度上，从“单一土地要素价值”转向“多维空间价值”。五个维度分别是安全、协调、集约、特色、共享。

其三，时间维度上，引入过渡期、弹性年期、先租后让、长期租赁等时间工具，把土地的“时间价值”当作可分割、可组合的资产来经营。

其四，载体上，明确为创新型产业社区、商务社区、高品质的社区生活圈，以及城市更新、低效用地再开发等存量空间。

转型路径可归纳为“一个前提、三大抓手、三类工具、一组硬约束”。

（一）前提：存量为主，增量保障充足

“十五五”新增建设用地保障充足，关键是把空间资源配得准、用得好。政策取向不是简单地“卡增量”，而是以增量结构的优化换取存量盘活的空间——把有限的新增指标优先投向优势地区。

（二）三大抓手

一是抓空间协同。制定主体功能区优化实施方案，强化重大战略空间叠加效应；依托国土空间规划“一张图”，统筹“六张网”（水网、新型电网、算力网、新一代通信网、城市地下管网、物流网）与城镇、产业、生态、安全等方面的空间布局；按“项目跟着规划走、要素跟着项目走”，对纳入“一张图”的重大项目开设“绿色通道”。据自然资源部介绍，已为2800多个重大项目用地预留空间。

二是抓制度创新。深化“多规合一”改革，出台支持城市更新、乡村振兴、产业发展的规划新政策新标准。前述两份文件分别对应两个问题：城市更新若干措施解决“规划许可如何适应市场”，38号文解决“要素如何保障落地”。

三是抓实施监督。2026年起建立规划实施年度体检和动态维护机制，刚柔并济；依托“一张图”建立规划实施监测网络，实行全域全要素全生命周期管理；38号文进一步把“年度正向优化”写入程序，在不突破“三区三线”约束性指标的前提下，可依托“一张图”对规划分区、边界、重点项目清单作年度动态维护。

（三）三类政策工具

规划统筹。片区统筹，持续优化存量地块规划，增强土地用途兼容性，“打造更多土地新产品”；同时守住城市基本控制线、保障城市公共利益。

土地政策。降低前期取得成本，具体包括土地价款的缴纳节奏、用途过渡与临时利用政策；并出台专项支持性政策，让新业态新产业的土地“取得更加便捷、成本得到有效管控”。

资源配置。健全土地有形市场，推动分层设置权利、组合供应；完善土地储备制度，以需定储、以需定供。

三者互为条件、彼此支撑，共同构成投入产出的良性循环。

（四）一组硬约束

路径的强制性来自几条可核验的规则，其中最关键的在38号文第十条：

“各省（区、市）要建立健全新增建设用地与存量建设用地盘活挂钩机制，年度新增城乡建设用地原则上不得超过盘活存量土地面积。

新增建设用地优先保障重大项目建设和民生事业发展，原则上不用于经营性房地产开发。”

配套的还有：发展国家支持产业的存量土地，原“5年不改变用地主体和规划条件”的固定过渡期，调整为“以5年为原则”的灵活过渡期，届满办理有偿使用手续时可租赁或协议出让；鼓励各地制定土地混合开发和空间复合利用正面清单，对微更新项目制定规划许可豁免清单。

（五）一个可参照的样本

北京首钢园：按首都产业功能调整，在国土空间规划中将该区域重新定位为高端产业综合服务区，通过改造使存量工业遗产得到活化利用并长期可运营，并强调“规划和土地的作用是协同的，且非常关键”。但其条件较为特殊，可复制性有限。

（六）转型的价值与代价

路径的价值在于提高国土空间利用效率、降低财政对房地产和土地出让的依赖，并把沉睡的国有与集体空间资产转为持续现金流、促进产城融合。但这套路径本身就依赖财政投入：城市更新的拆迁安置、低效用地再开发的前期整理与土地综合整治，都需要大额前置资金，收益却要若干年后才释放。“先投入、后收益”与地方财力紧张的落差，是路径最根本的落地约束，也是路径能否成立的前提条件。

03

风险与难点

以下风险按“从财政到治理”排列：前两类最紧迫，中间三类最深层，最后一类关乎空间公平。

（一）收入替代的“空窗期”风险

这是最紧迫的风险，且存在三重不对等。

量级不对等。土地出让收入2025年为41523亿元（数据来源：财政部）；而“空间资产运营收益”（租金、物业与产业服务收入、REITs／ABS分红、相关税收）体量小一个数量级，短期内不可能等量替代。

时间不对等。运营收益按年、按项目逐步释放，而地方债务的还本付息是刚性且集中到期的。收入端拉长、支出端刚性，缺口只能由其他财力或债务滚动填补。

结构不对等。能产生稳定运营收益的空间资产，集中于人口和产业净流入的高能级城市核心区；而债务压力最重的市县，恰恰大多缺乏这类资产。

当前土地出让收入数据显示这一风险正在兑现，在此情形下，若把“时空经济”当作短期财源，期待很容易落空。

还要看到，存量债务化解与运营收益之间并不天然打通。本轮化债主要依靠6万亿元置换债额度与每年8000亿元新增专项债（财政部2024年11月在全国人大常委会办公厅新闻发布会上介绍），对应的是法定债务科目；而空间资产的运营收益多由国有企业持有、进入国有资本经营预算，须经预算调出等程序才能用于偿债；城市更新等项目融资又被明确要求不得新增隐性债务。在2028年底前化解存量隐性债务的时限下，两套资金池难以互相顶替，这也是“空窗期”难以靠运营收益自行消解的原因。

（二）概念空转与考核缺位的风险

这一状态的直接后果有三个：

无法计量，就无法考核。空间资产的“增值”如何度量、运营收益是否纳入政府性基金预算或国有资本经营预算，均无口径，转向就难以进入地方考核体系。

标准模糊，容易被包装。在缺乏可验证标准时，把常规招商、常规土地出让的收益改个说法计入“时空经济”，成本极低。

“高质量”缺少可核验的判别式。“高”与“不高”由谁判定、依据什么判定尚未明确。

这是“时空经济”走向制度的第一道门槛。会上提到的自然资源资产“一本账”和资产专项报告制度，可以直接向“运营收益一本账”延伸。

（三）权属界定与增值收益分配的风险

1.权利主体多元。划拨土地、剩余年限不等的工业用地、央企与军产用地、集体经营性建设用地，以及历史遗留的违法用地和无证建筑并存，一处存量地块往往涉及多个主体与多层权益关系。其中集体经营性建设用地入市仍限于工业、商业等经营性用途，严禁用于商品住宅开发，收益按“调节金+集体留存+成员分配”三层分配，调节金按增值收益的20%—50%征收并纳入一般公共预算。权属确认、成员身份认定或集体内部决策稍有瑕疵，项目即无法推进。而城中村、城郊村恰是存量空间的大头，这部分资产能否进入运营收益循环，取决于上述制度能否落地。

2.制度衔接不清。“分层设权”“组合供应”如何与现行土地管理法律体系、不动产登记制度衔接，缺乏统一细则；38号文虽提出“探索建立健全国土空间规划许可制度”，但仅限清单内单独选址项目。分层设权已有《民法典》及不动产登记等规章依据，但相关时间工具目前主要靠部门规范性文件和地方规定支撑，法律、行政法规层面尚未系统确认，试点经验要转化为普遍制度仍需修法跟进；发布会上已明确，《国土空间规划法》已列入全国人大立法规划的一类计划、正加快推动。

3.增值收益分配无规则。规划调整带来的增值，在政府、原权利人、运营方之间如何分配，尚无统一规则，或导致项目谈不下来、滋生寻租空间。

（四）激励不相容与形式主义风险

增量与存量的张力。38号文的挂钩机制是硬约束，其政策初衷是倒逼地方改变“重新增、轻存量”的惯性，但优势地区和重大项目恰恰需要增量。“配得准”与“不能超”之间存在天然张力，执行中可能出现两种规避：以低效盘活凑量，或倚赖“城中村改造中涉及到的边角地、夹心地、插花地等零星土地（面积原则上不超过项目总面积10%）”等例外条款腾挪。

任期与周期的错配。存量运营见效慢、政绩不直观，而土地财政曾是“容易出形象、出政绩”的快捷方式。在任期考核方式不变的前提下，地方偏好短平快的惯性不会自动消失。

跨部门协同难。时空经济横跨规划、土地、财政、住建、国资等多个部门。发布会重点提及的“六张网”协同，国家发展改革委投资司在2026年10月的专题采访中表示，仍面临“标准不统一、跨主体联动难、收益分配机制不清晰”三类问题——可作为同类协同难题的先行样本。

（五）融资与运营能力错配的风险

久期错配。存量改造是长周期、中低回报的资产，而地方可用的是短久期、较高成本的债务；REITs、ABS等工具的门槛与容量都难以匹配存量改造的资金需求。更实质的约束在资产成熟度：按《关于全面推动基础设施领域不动产投资信托基金（REITs）项目常态化发行的通知》（发改投资〔2024〕1014号）的要求，底层资产原则上需运营满3年、近3年经营性净现金流为正、评估净值不低于10亿元。而城市更新类项目多处于拆迁改造阶段，尚未形成可测算的稳定现金流，达不到发行条件。

能力错配。“以需定储、以需定供”依赖精准的市场研判和产业招商能力，多数市县并不具备。若由地方平台公司承接运营，很可能重复“重建设、轻运营”的老路。

运营模式不分。政府平台直接持有运营与引入社会资本运营，是两套完全不同的账。前者收益来自租金和资产增值，风险集中在平台自身的资产负债表和再融资能力上，容易重新演化为隐性债务；后者收益来自运营分成与资产处置，风险主要是社会资本的回报诉求与公共利益之间的冲突。

兜底倾向。一旦运营收益不及预期，政府隐性担保的动机很强，反而可能形成新的隐性债务，与“防风险”的政策初衷相悖。

此外，首钢园模式依赖三项条件——区位稀缺、权属单一、运营方强，大多数存量工业用地和城中村并不具备，其改造的拆迁成本高、周期长、产权复杂，投入产出难以自平衡。

（六）区域分化加剧的风险

“时空经济”有一个隐含前提：人口和产业净流入，从而有对空间运营的有效需求。对人口持续流出的城市，既没有增量需求，也没有运营市场，可能出现“土地财政退场、时空经济接不上”的双重困境。若政策工具不作区分地全国推开，结果可能不是普遍转型，而是强弱分化进一步固化。

04

思考与建议

一是定位上，把“时空经济”当作长期方向而非短期替代。在土地出让收入退坡期间把过渡性财力安排做实——存量资产盘活、资源资产组合供应、国有资本经营预算统筹，而不是期待运营收益在几年内补上缺口。

过渡期财力方案还应把“8·28”现房销售新政的影响测算进去，评估其对土地出让收入及入库节奏的影响；对已出让、未取得规划许可的存量项目建立分类台账，明确哪些仍具备盘活条件。

二是制度上，先立口径再推考核。以自然资源资产“一本账”为基础，尽快建立空间资产及运营收益的核算与报告口径。考核机制也要相应调整：可考虑对存量盘活与运营类项目实行跨任期的责任与激励延续，明确“新官理旧账”的交接与免责边界，避免因任期更替而使项目停摆。

三是规则上，明确增值收益分配规则。这是决定存量项目能否谈成的关键环节，也是防腐的关键环节。

四是策略上，分类施策。按人口与产业趋势把城市分为三类：高能级城市以运营增值为主，一般城市以盘活降本为主，收缩型城市以守住基本公共服务和债务风险底线为主。中央层面还需配套：建立与人口、产业趋势挂钩的差异化转移支付，对收缩型城市强化基本公共服务财力保障；在新增建设用地指标、增减挂钩节余指标和存量盘活奖励指标的分配上实行差别化调配，向盘活成效好的城市倾斜。对不具备运营能力的市县，鼓励引入专业运营机构或开展跨区域合作，避免由平台公司被动承接。

五是底线上，防止以“运营”之名变相扩大隐性债务。存量盘活的资金结构应坚持投入产出平衡，避免把长期运营包装成新的融资通道。