夕张市地方财政再生制度的经验

文/北京大学经济学院教授、北京大学城市软实力研究院院长许云霄，北京大学城市软实力研究院教授鲁汇智

日本曾多次面临地方财政恶化问题，逐步发展出一套健全的财政治理制度。夕张市作为日本唯一进入财政再生程序的地方公共团体，经历了从危机爆发到债务消解再到区域再生的全过程。通过夕张市的案例，梳理日本财政健全化制度的内容与机理，进而审视对 地方财政再生制度 的启示和参考。

夕张市的教训

从繁荣到危机。夕张市是典型的煤炭资源型城市，二战后随煤炭需求增长而繁荣。1960年其人口位居北海道各市前列。然而，随着能源结构调整，煤矿相继关闭，夕张市人口大量流失，财政随之陷入困境。为培育接续产业，该市投入大量资金建设旅游设施，但过度投资形成了巨额债务。为掩盖缺口，市政府利用出纳整理期制度跨年度借贷偿还，隐匿债务一度超290亿日元。2006年，夕张市申请财政再建，其实际赤字已达353亿日元，相当于市税收入的三十八倍左右。应当指出，在鼓励借债发展经济的背景下，夕张市的债务累积既有地方决策失当的因素，也受到日本国家政策调整的冲击。

债务消解与区域再生。2007年，依照《财政再建法》，夕张市获准成为财政再建团体，计划实施超额征税，削减职员数量与薪水，抑制投资性事业等。北海道以年利率5%的低息贷款方式提供约328亿日元的财政支持，夕张市借此清偿了金融机构的临时借款。《财政健全化法》施行后，夕张市于2010年制定财政再生计划。通过推进紧凑城市布局、保留乡土资料及加强企业与市民协作，在实施财政健全化的同时兼顾地域再生。同时，该市向日本总务省、财务省等部门提出，拟发行约322亿日元再生振替特例债，将实质收支不足额有计划地解消。北海道政府对此给予积极支持，包括创设“财政再生支援对策费补助金”、改正《北海道市町村振兴基金条例》、派遣专门职员确保行政执行等。

财政再生计划实施以来，夕张市债务指标显著改善。实质赤字比率从703.6%降至0，连结实质赤字比率从705.67%降至0；将来负担比率从1,164.0%降至2014年度的724.4%。2024年度起各年度一般会计等实质赤字比率为0.00%，再生振替特例债发行为0，转入逐年偿还阶段。然而，财政再生也付出了沉重的民生代价。为削减支出，夕张市进行了大规模公共设施整合，中小学大规模合并，图书馆、美术馆等设施被废止。市民税、固定资产税等税费明显上调。公务员数量10年间从263人减至97人，市长薪酬被大幅削减。随之而来的是人口从2006年约一万三千人降至2018年的六千人。此外，该市高老龄化率超过43%，为全日都市中最高，十五岁以下年少人口占比不足8%，为全日都市中最低。

2020年以来，该市在财政再生的同时也在推进区域再生举措。图书馆、多功能大厅、儿童园等设施逐步恢复使用。夕张市的案例表明，财政再生制度虽能有效消解债务、防范风险爆发，但其严苛的调整措施会侵蚀区域活力与税基，反过来制约财政的可持续。财政制度应与区域发展相协调，在债务消解与区域再生之间寻求平衡。

日本财政健全化制度

从财政再建到财政健全化

日本对地方财政恶化的干预始于1955年《地方财政再建促进特别措施法》。该法允许陷入赤字的地方申请财政再建，通过削减支出、增税等实现收支平衡。但这一制度存在明显缺陷。再建与否取决于地方申请，而地方政府为保持自治权限往往规避申报，从而导致财政恶化被长期掩盖。该法仅设定实质赤字比率一项指标，且只针对一般会计，医院、公营企业等部门的经营恶化难以得到反映，形成监管盲区。此外，旧法采取单阶段方案，缺乏预警功能，地方申请财政再建时，债务负担往往已异常沉重，早期干预的窗口早已关闭。

针对旧法缺陷，日本于2008年开始施行《财政健全化法》。该法规定了四项健全化判断比率，即实质赤字比率、连结实质赤字比率、实质公债费比率和将来负担比率。前两项分别反映一般会计和含公营企业在内的实质赤字，第三项反映还本付息负担，第四项将地方公社、出资法人等或然债务纳入。市町村的预警指标基准高于都道府县。这种设定考虑了基层政府财力与公共服务提供负担的差异，使预警更符合各地实际。

两阶段分级干预与治理机理

依据判断比率，该法分早期健全化和财政再生两阶段。任一比率达到早期基准，地方须制定财政健全化计划自主改善。实质赤字、连结实质赤字、实质公债费中任一达到再生基准，地方须制定财政再生计划，接受国家更深监管。财政再生计划须经议会决议，向总务大臣或知事报告。再生阶段地方须与总务大臣协商，发债也须经过许可。财政信息在议会、居民和上级间公开流转，使救助与干预均有法可循。财政再生计划并非一成不变，随区域再生需要不断滚动调整，使财政再生在坚持债务约束的同时能够容纳区域再生的必要投资。

日本防止债务再生的关键在于将救助条件规则化，其治理机理可从三个方面把握。

第一，构建事前约束。四项健全化判断比率的强制计算、审计与公开，使地方财政状况成为可比较、可监督的公开信息。

第二，限定干预边界。无论财政健全化计划还是财政再生计划，均须经议会决议并向总务大臣或知事，再生计划须经总务大臣同意。既防止上级随意干预地方自治，也避免地方借机推卸责任。

第三，压缩道德风险。地方化债的确定性不是来自国家兜底，而是来自强制适用再生程序的法律机制，通过责任绑定来建立起事前纪律约束。这套安排让地方政府在举债时就能预见到事后会面临何种约束。

当然，日本财政再生制度依赖其自身的地方自治与财政监督体系，这与我国财政体制并不相同，在讨论日本经验能否移植时需要加以考量。此外，再生阶段要求地方自行重建，意味着在财政紧张时强制压缩支出、提高负担，在短期内可能损伤区域的活力与税收基础，反过来可能影响财政的长期可持续。

结语

地方政府债务的化解是一个治标与治本并存的过程。存量置换缓解了眼前偿付压力，但若举债激励机制不作改变，债务再生在所难免。日本经验在于把救助条件规则化，通过信息公开、程序约束和责任绑定改变地方行为预期。我国在保持化债力度同时，更应着力制度建设，让地方为自身决策承担可预期后果。财政制度还需与区域政策协调，在债务消解与区域可持续发展间寻求平衡，方能在化解存量风险同时阻断新增风险通道。

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编辑丨 丁开艳

审核丨秦婷

责编丨兰银帆

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