签订压覆补偿协议不等于已经确认压覆事实；民事诉讼不能直接否定行政认定

导读：水利、公路、风电等基建项目建设，经常会涉及压覆矿产资源纠纷。很多矿企存在误区：只要双方签了《建设项目用地压覆矿产资源协议》，就直接等同于建设单位认可已经发生压覆；矿业权到期不能延续，就推定是基建项目造成的损害，可以直接提起民事诉讼索赔巨额损失。
本案（2021）最高法民再 135 号厘清：压覆补偿协议属于附条件补偿承诺，不等于对压覆事实的自认；民事侵权诉讼需要完整证明侵权四要件；民事诉讼当中不能直接否定自然资源部门出具的压覆认定行政文书；仅有录音证人证言、信访材料不足以证明压覆侵权事实，对矿企处理压覆纠纷有极强实务指导意义。

一、案件基本案情

再审申请人（一审原告、二审上诉人）：景宁浙南钼业有限公司（矿业权人）
被申请人（一审被告、二审被上诉人）：景宁畲族自治县水利发展有限公司（水库项目建设单位）

案件事实脉络：

1.景宁水利公司建设际头水库工程项目，项目前期委托第三方出具矿产资源调查报告，当地自然资源局出具《无甲类矿产资源压覆证明》，结论为项目用地范围内无甲类矿产资源压覆，但报告同时载明项目范围横跨浙南钼业的探矿权，建议建设单位和矿业权人协商处理。

2.2014 年，双方签署《建设项目用地压覆矿产资源协议》。协议约定：如果因为水库建设造成浙南钼业矿产资源不能开采，则建设方按照市场评估价予以补偿。

3.际头水库完成立项、审批、开工、蓄水、竣工验收。浙南钼业持有的探矿权、采矿权先后到期，矿业权到期后未能办理延续。

4.浙南钼业认为：水库建设压覆自身矿产资源，直接导致矿业权无法延续，造成设备投入、矿山利润、探矿权价值合计1 亿余元经济损失。于是向法院提起民事诉讼，请求判令水利公司停止侵权、赔偿全部损失。

5.水利公司抗辩：项目经过完整行政审批，自然资源主管部门已经出具无压覆证明；并不存在压覆矿产资源的事实，采矿权不能延续是矿业权自身不满足延续的法定条件，水库建设不构成侵权。

6.一审、二审均驳回浙南钼业全部诉讼请求。浙南钼业不服，向最高人民法院申请再审，最高法提审，再审依旧驳回原告诉讼请求。

最高法再审裁判结果

1.案涉《建设项目用地压覆矿产资源协议》，属于附条件的补偿承诺，签署协议本身不能直接证明已经发生矿产资源压覆的侵权事实。补偿生效前提是水库建设实际造成矿产资源不能开采。

2.民事侵权四要件（过错、侵权行为、损害后果、因果关系）全部需要由矿业权人举证证明；本案浙南钼业提交的信访材料、事后电话录音，证人没有出庭，不足以证明存在压覆侵权行为，也无法证明矿业权不能延续与水库建设之间存在法律上的因果关系。

3.民事诉讼程序当中，不能直接审查、否定自然资源主管部门出具的压覆认定行政行为合法性。若对行政机关压覆证明不服，应当通过行政复议、行政诉讼途径解决；在该行政文书未被撤销的前提下，民事诉讼不能直接作出与之相反的事实认定。

4.因压覆侵权事实证据不足，驳回浙南钼业全部赔偿请求。

二、本案四大核心裁判规则

规则1：压覆补偿协议≠自认压覆事实，属于附条件补偿约定

实务误区：只要我和建设单位签了压覆补偿协议，就代表对方承认已经压覆我的矿产，后续矿权出问题就可以直接找对方赔钱。

裁判观点：
实务中大量基建项目，出于合规风险预判，即便尚未确认发生实际压覆，建设单位也会和矿业权人预先签署压覆框架协议。
这类协议本质是附条件的补偿承诺：只有真正发生“建设项目造成矿产资源无法开采” 这一客观事实，补偿义务才触发。签署协议这个行为本身，不等于建设单位自认已经发生压覆侵权事实，不能仅凭一纸协议就直接推定侵权成立。

规则2：压覆侵权民事诉讼，矿企要完整举证侵权四要件

实务误区：我的矿权到期没有续上，旁边正好在建基建项目，就可以推定是项目压覆造成损失，损失就该建设方承担。

裁判逻辑：
压覆属于一般民事侵权，必须同时满足四个要件：①建设方存在过错；②存在压覆的侵权行为；③发生实际损害结果；④侵权行为和损害结果之间存在明确因果关系，全部举证责任由提起索赔的矿业权人承担。
仅仅有信访答复、事后电话录音，证人没有出庭接受质询，证据形式存在瑕疵，不足以证明压覆事实，更不能证明“矿权不能延续就是水库建设导致”。矿业权到期不能延续，有可能是环保、储量、政策、自身申报材料不达标等多重因素造成，不能简单做因果推定。

规则3：民事诉讼无权直接否定行政机关压覆认定，对行政文书不服，要走行政救济途径

实务误区：自然资源局出具了无压覆证明，我在民事侵权案件中把道理讲清楚，民事法院就可以直接推翻这份行政证明。

裁判要点：
自然资源主管部门出具压覆调查报告、压覆有无的正式证明，属于行政机关作出的行政行为。
民事诉讼审理民事侵权赔偿纠纷，无权直接审查、撤销、否定行政行为的合法性。如果你认为行政机关出具的压覆证明错误，正确路径是提起行政复议或者行政诉讼，请求撤销该行政文书；在该文书没有被法定程序撤销之前，民事诉讼不能直接作出和行政认定完全相反的事实判断。

规则4：录音、信访答复不能替代压覆专业技术证据

实务误区：拿到政府工作人员的电话录音、信访处理意见书，就可以作为认定压覆的核心证据。

裁判观点：
电话录音，证人没有出庭接受对方质证，对方不认可的情况下，法院不予采信；信访答复文件大多只是协调纠纷的程序性意见，不是对“是否压覆矿产资源” 这一技术事实的终局认定。
判断是否构成压覆，核心证据应当是：官方评审备案的压覆评估报告、储量核实报告、行政机关正式批复文件等专业技术材料。

三、基建压覆矿产纠纷高频踩坑误区

❌误区 1：签过压覆补偿框架协议，就等于确认已经压覆矿产，可以直接起诉索赔。

正解：协议大多属于附条件承诺，必须证明已经实际发生“建设造成矿产不能开采” 的客观事实，补偿义务才生效。

❌误区 2：矿权到期无法延续，旁边有基建项目，就推定是项目压覆导致，直接起诉民事侵权赔偿。

正解：要区分矿权不能延续的真实原因，必须举证证明建设项目与损害之间存在法律上的因果关系，不能靠时间先后做推定。

❌误区 3：民事打官司，可以直接让民事法官推翻自然资源局出具的压覆证明。

正解：对行政压覆认定不服，应当走行政复议、行政诉讼；民事审判不能直接否定行政文书效力。

❌误区 4：信访回复、私下工作人员录音，就是认定压覆的铁证。

正解：录音证人应当出庭；信访材料属于协调处理意见，不能替代压覆评估、储量评审等专业技术证据。

四、矿企应对基建压覆实操建议

✅签约阶段（签署压覆矿产资源协议）

1.区分框架意向协议和正式补偿协议。如果已经确认发生压覆，在协议中直接写明：已经确认压覆的范围、储量、补偿金额、付款节点，不要只写“如造成不能开采再补偿” 这种附条件模糊表述。

2.如果尚未核实压覆事实，只是签署预判性框架协议，应当在协议文本中写明：本协议不代表双方确认已经发生压覆，最终以压覆评估报告及自然资源部门审批结论为准，避免后续对协议性质产生争议。

✅证据留存阶段

1.怀疑建设项目压覆矿产，第一时间申请开展压覆矿产资源评估、储量核实，争取由自然资源主管部门组织评审备案，拿到正式技术报告。这是后续维权的核心关键证据。

2.区分证据效力：优先保存正式书面文件、评审报告、行政批复；信访记录、沟通录音只能作为辅助证据，不能单独作为认定压覆事实的依据；录音尽量争取证人出庭作证。

✅维权路径选择

1.若不认可自然资源局出具的“无压覆” 证明：优先考虑行政复议/ 行政诉讼，申请撤销该行政认定。

2.行政途径拿到确认压覆的正式文书、评估报告之后，再提起民事诉讼，主张补偿或者侵权赔偿。

3.直接跳过行政程序，仅依靠框架协议、录音、信访材料提起民事侵权诉讼，大概率会因为证据不足被驳回全部诉讼请求。

本案裁判要旨
建设单位与矿业权人签署的《建设项目用地压覆矿产资源协议》，很多属于附条件补偿承诺，签署协议不等于自认已经发生矿产资源压覆侵权事实，补偿义务生效前提是建设行为实际造成矿产资源无法开采。压覆侵权属于一般民事侵权，矿业权人提起民事索赔，应当完整举证证明过错、侵权行为、损害后果、因果关系四要件。民事诉讼无权直接否定自然资源主管部门作出的压覆认定行政行为；对压覆相关行政文书不服，应当通过行政复议、行政诉讼途径救济。信访材料、未经出庭质证的私人通话录音，不足以单独作为认定压覆事实的依据；压覆纠纷核心证据为评审备案的压覆评估、储量核实等专业技术文件。