兑现养老责任的时候到了

作者：周克成（人文经济学会）

只生一个好，政府来养老。

这句口号在八九十年代的中国，无论是城镇还是农村，曾经铺天盖地。

而今天，政府兑现当年养老承诺的时候到了。

那些在上世纪八九十年代进入婚育年龄、响应计划生育号召只生育一个孩子的人，如今已经陆续老去。尤其是独生子女已经去世，或者因严重伤病长期无力赡养父母的家庭，政府应当为老人提供足以维持基本生活的养老保障。

2017年，全国人大代表邓三龙关于完善独生子女家庭养老政策的建议，就提到许多人带着这样的憧憬响应计划生育政策。

讨论这份历史责任，有充分的依据，那就是当年的正式文件。

1980年9月25日，中共中央发表《关于控制我国人口增长问题致全体共产党员、共青团员的公开信》，提倡一对夫妇只生育一个孩子。文件已经预见，四十年后，一些家庭可能出现老人身边缺人照顾的问题，并表示，随着生产发展、生活改善，社会福利和社会保险会不断增加和改善，"可以逐步做到老有所养，使老年人的生活有保障"。

这是一份在动员人们少生孩子时，对其晚年保障作出的政策承诺。文件同时强调了子女的赡养责任，但政府发展社会保障、解决养老困难的责任，也清楚地写在其中。

地方政策对特殊家庭的安排更加具体。

《浙江政报》1982年第4期刊载的《浙江省计划生育若干问题的规定》，要求对持有《独生子女证》、年老丧失劳动能力的农村社员给予经济和生活照顾；对于城乡独生子女家庭发生子女死亡、残废不能赡养父母的情况，提出实行社会保险制度，由有关部门研究制定具体办法。

同年12月，北京市政府转发的计划生育工作规定也明确提出："农民年老丧失劳动能力，独生子女不在身边的，应与无子女老人一样予以照顾。"

这些文件已经足以说明，当年政策制定者知道，限制生育会带来长期的家庭养老风险，也曾提出由公共保障来分担这种风险。

今天要求政府承担责任，有明确的历史根据。

尤其值得重读的，是1980年公开信中的"四十年后"。这个时间点是2020年，如今已经过去六年。1980年时25岁的人，今年71岁；1990年时25岁的人，今年61岁。曾经可以留待将来解决的问题，已经成为这一代人的日常生活。

这个群体有多大？国家卫生健康委《2025年我国卫生健康事业发展统计公报》显示，农村部分计划生育家庭奖励扶助制度已覆盖2766.7万人。

这项制度面向符合条件的60岁及以上农村居民，其中包括独生子女家庭，也包括双女家庭等。它不能直接当作全国独生子女老人总数，却足以表明：计划生育家庭的养老，已经涉及数以千万计的人。

其中，最需要优先保障的，是失去独生子女、或者独生子女长期丧失劳动和赡养能力的老人。同一份公报显示，2025年计划生育家庭特别扶助制度覆盖217.8万人。不过，这个数字包括独生子女死亡、伤残家庭以及符合条件的计划生育手术并发症人员，也包括尚未满60岁的人，不能全部算作失独老人。

刘旭阳、王广州发表于《人口与经济》2024年第2期的研究，按"曾生子女、现无存活子女"的较宽口径，估计2020年50至87岁母亲约288.8万人，其中60岁及以上约97万人。这包含多个子女均已去世的情况，作者也提示数据可能高估。因而，它不能直接当作今天失独父母的确切人数。

至于独生子女因严重伤病而长期无力赡养父母的老人，目前查到的全国公报尚未单独公布其人数。政府应当在现有登记基础上，公开失独、子女伤残等类别及年龄分组，核清真正需要保障的人数。已有档案的家庭可以先落实待遇，登记和补漏同步推进。

人口数字背后，是十分具体的生活。一对夫妻把孩子养大，可能在接近退休时失去唯一的孩子，也可能在自己衰老之后，仍要照顾已经丧失劳动能力的成年子女。后者既缺少来自下一代的经济支持，又承担着长期照护责任。等他们自己也需要照护时，整个家庭就可能陷入困境。

独生子女政策把许多家庭的养老支持集中在一个孩子身上。政府曾以公共利益为理由，深度介入家庭的生育决定，就应当对由此集中的风险承担相应责任。家庭的生育时期已经过去，今天放宽生育政策，也无法让这些老人重新安排自己的一生。

现有特别扶助制度已经承认了这份责任。2022年调整后的国家标准，独生子女死亡家庭特别扶助金为每人每月590元，伤残家庭为每人每月460元；一些地方在此基础上提高了待遇。这些支持有实际作用，但对于缺少其他稳定收入、还要支付医疗和照护费用的老人，仅靠这样的补助，距离可靠的养老保障仍然很远。

我建议，为计划生育时期只生育或合法收养一个孩子、如今已满60岁，而独生子女已经死亡或经评估因严重伤病长期无力赡养的老人，建立全国性的专项养老保障，每人每月发放2000～3000元，并随物价和基本生活成本调整。

这项待遇可以在现行特别扶助制度上提高和完善：将已有的同类特别扶助金计入，补足到新标准；老人正常参保缴费取得的养老金，仍应照常领取。这样，政策责任与个人积累都有明确归属。中央财政应承担主要责任，确保老人不会因为所在县市财力薄弱而领不到钱。

对于需要长期照护的老人，还应当提供居家照护、就医陪护和必要的机构养老服务。独生子女已经严重失能的家庭，也应获得相应照护支持，让年老的父母能够把孩子的长期生活安排下来。

这笔钱需要多少？可以先做两组明确标注的情景测算：

如果覆盖300万人，每人每月2000～3000元，每年需要720亿～1080亿元；如果覆盖500万人，每年需要1200亿～1800亿元。

这里的300万和500万是测算假设，不是全国实际人数；金额是现金待遇总支出，尚未扣除可衔接的现有扶助资金，也未计入另外的照护服务费用。

中国拥有的公共财富，完全可以承担这项责任。

国务院关于2024年度企业国有资产管理情况的专项报告显示，截至2024年末，全国非金融国有企业资产总额401.7万亿元，国有资本权益总额109.4万亿元。

更直接的资金渠道，是国有资本收益。财政部公布，2025年全国国有资本经营预算收入为8547亿元。这些收入已有预算用途，要增加养老支出，就需要调整分配次序、提高适宜企业的利润上缴水平，把更多国有资本收益用于居民保障。

另一条渠道，是有序转让适合退出的竞争性领域国有股权和非主业资产。通过公开交易、合理定价，将所得资金充实养老保障基金，再由基金收益与年度财政拨款共同支持长期发放。转让资产取得的是一次性资金，设计制度时应当同时安排多年支出和稳定收入，使这项承诺能够持续兑现。

国有资产由政府管理，其收益应当服务于公众。让一部分国有资本收益和资产转让所得，用于保障当年响应国家政策、今天又失去家庭赡养支持的老人，是公共财富一项有充分理由的用途。相比继续扩大某些经营性投资，兑现已经拖延多年的养老承诺，应当获得更高的预算优先级。

当年，政策要求这些家庭为国家发展的长远利益作出选择；今天，他们有理由要求国家为自己的晚年承担责任。这关系到老人能否有尊严地生活，也关系到政府承诺的可信程度。

当年的生育安排已经无法重来，今天的养老责任应该兑现，而且完全有能力兑现。