杨馥泽 | 信访及其治理的“艺术”

按：本学期《公共政策分析》每次课后，都会随机请4-5名同学撰写“课堂感想文”，内容包括由课堂内容引发的思考和质疑，篇幅不超过一张A4纸。老师通过微信群或邮件回复等方式，点评同学们的思考，并回复质疑问题。这是本学期开始的新尝试。本公众号将选择性刊发同学们的感想文，并在全部课程结束后整理答疑情况。（冯川）

最近几节课老师主要在讲述政策与社会之间的适配问题，而其中我很想聊一聊的是社会对政策的一种特殊反应形式——上访。老师在课堂上场景化地描述过群众上访的情形与干部劝访的方式：群众高喊“进京上访去！”；干部则恩威并施——边威慑着边送米送面地好言相劝。这样的图景戏谑而惹人发笑。可这并非一个日常笑话，而是每时每刻都可能在中国基层社会上演的政治问题。

一方面，我的家人曾有过信访部门的工作经历，我对于基层工作者接待群众的艺术及应对缠访闹访的不易深有体会；另一方面，应星老师《大河移民上访的故事》一书使我对中国基层移民的上访逻辑与政府摆平治理的互动关系有了更加整体性的把握。因此，我很想谈谈这种中国传统而独特的政治创造：从古代的“找青天大老爷击鼓鸣冤”演化到现代能够直通权力执掌者与普通民众的信访制度，我们国家为什么要一直保留这样的制度、信访制度又对我们国家政权合法性的再生成产生了怎样的影响。

所谓上访，其实就是“诉苦”，只不过诉苦的对象变成了国家。上访制度是新中国在1949年之后实行的开创性制度，本意是为了实现动员群众力量、渗透国家权力的一个象征性仪式，却在几十年的漫长政治实践中变成了“弱者的武器”。

如老师课上讲授，政策的制定可能同社会存在着错配，当政策不能适应社会民众的需要，甚至危及其利益时，基层民众往往就会拾起信访的武器，通过上访寻求自身利益的维护（虽然利益并不一定具有正当性）。

总结起来，上访是“说”、“闹”、“缠”的艺术。

“说”，在《大河移民上访的故事》主要讲述的山阳地区尤其体现为一种诉苦文化，即移民对自己的苦难归因通过叙述技巧进行建构。如在上访书中普遍称自己为“灾民”、一直强调“要生存”的问题，使自己困境的解决显得迫切而必要；

“闹”，就是通过更强硬的牵涉到政府利益的行动逼迫政府不再推诿，当即采取行动；

“缠”，则是更加深入科层体制内部，通过不间断但又不出格地密集上访主要领导实现自身问题的解决。而在这些场景下，那些动不动喊着“我到北京上访去”与甚至进驻电站职工宿舍的移民似乎与常理下我们所理解的弱者并不相同。

但是上访并不是无限的纠缠，说、闹、缠的手法与上访本身都包含着隐藏在背后的限度与断点。上访只是一个概括与统称，而其中间存在着大量的可供发挥与游走的空间：个人上访与集体上访的处境是不同的、越级上访的合理性是模糊的、上访与缠访的界定是不确定的，而移民可以上访，但必须保证自己是在“合法的反抗”，也就是说自己的行为始终维持在法理的框架内，才能寻求得问题的解决。

书中山阳上5组与白杨16组不同的上访命运就说明了这一点。同样是到电站吃饭，上5组“只吃饭、不闹事”，时刻强调在法理上占据地位；而白杨16组盲目凑人式地在电站哄抢打砸，结果只能是使自己的性质变成闹事，也失去了谈判的地位。信访是一个制度，可如何游走在这个制度中间，通过合法的策略性手段实现自己的利益并能全身而退，就成了一门艺术。

与之对应，面对移民策略性的手段与逐渐纯熟的上访方式，地方政府的摆平术也逐步得以充分孕育。

中国传统的科层体制在基层治理中面临困境，为了应对上访难题，非程序技术得以发展：最常见的形式就是工作组，在长期实践中工作组已经构成了国家权力介入基层乡村的一种重要形式。

面对移民“说”、“闹”、“缠”的连环上访，工作组基于新时期维护“安定团结”的形势需要以及平衡权力关系的要求，创造性地生成了三种常用的手段——“拔钉子”、“开口子”与“揭盖子”。

所谓“拔钉子”，就是分化移民精英与群众之间的动员关系。集体上访声势浩大、牵涉众多，最为政府头疼。而在中国的科层政府针对上访者构建的德性话语体系中，集体上访中的众多群众完全可以被划分为三种人，即“一小撮别有用心者—不明真相者—人民群众”。人民群众当然是相信党和政府的，他们不过是被“一小撮别有用心者”（往往是出头的精英代表）加以恶意引导和利用，而他们是具体切近的钉子，需要被立刻拔出；

“开口子”是指在传统程序之外，非制度化的、破例似的为农民解决生产生活困境。但是开口子是一门艺术：口子得开小，农民接着上访、难平众怒；口子得开大，其他地区的农民则会蜂拥而至，难以维护稳定。此外，开口子必须“精细化”——细水长流。在山阳地区人民的上访是以董国光的介入为大河地区开口子逐渐精细化的转折点的，政府不再奢求能简单的靠给农民钱并且签上“永不翻案”的协议实现一次性解决，而是对开完口子流出来的水加以导引：从给钱变成给粮，让政府这个绝对理性的主体来替农民决定口子里水的去向，让它发挥出摆平矛盾、理顺关系的最大效用；

“揭盖子”则体现着上级政府对于基层形势的判断对下属“保”和“抛”的抉择。上级政府自然想要维护自身下属在地方的权威。但在“拔钉子”与“开口子”都无法解决问题之时，也只能揭开下属的盖子，“抛”出几个“败类”来摆平事端。

而在这些手段之外，搁置争议、将问题悬置也是一种解决之道。如电石厂的交接问题，伴随着上5组与下3组经年的纠纷，这座厂在农民们的小偷小摸和岁月的侵蚀下到最后其实也不再保有多少价值，交接到哪里的问题也就在时间的流逝中逐渐消失了。

政府的摆平实践与农民的上访行动共同构建了基层社会的治理逻辑，在法理界限以内的不断申诉构成了上访与摆平的主要斗争与胶着点。在中国基层社会上访与摆平这场永不谢幕的戏剧当中，权力支配格局的合法性和有效性被不断生产出来，新时期的“综合治理”逻辑得以不断生成。甚至也可以说，正是上访的存在，使得政策对社会的适配有了一定的依据与渠道。

此外，我依然存在一些关于政策与社会适配过程中关于信访制度的问题：一个是如何衡量上访者利益诉求正当性的问题；另一个是政策对诉求的回应力度以及如何保持自身权威性的问题。

第一个问题在于上访者的利益受损有时确实是因为政策的错配导致，但是在许多其他情况下，如山阳县的上访精英许老师，仅仅是为了解决自身的工作甚至是其家人的生活问题不断闹访。关键在于其手段的游刃有余以及有经验的上访者往往能将自身问题加以包装，使其显得并非是自身的不正当诉求。基层政府往往会因为化解矛盾的心态和其本身诉求并不难以解决而“开口子”，但是这就使得很多情况下口子反而开给了不正当的诉求。面对这种资源的浪费，如何衡量和回应到真正有价值的、正当的上访诉求就不得不成为了一个亟需解决的问题。

第二个问题在于一方面政策的推行是需要权威，而另一方面新政策的施行往往会遭到少数利益受损方的反对。在利益受损方不断的上访过程中，回应的力度不够必然会影响到社会治安稳定（毕竟“维稳大于一切”）、难平民愤（少数利益受损方会反应比较强烈，会有上访精英集中反映这些人的意见）；但是过度的回应比如不断地新增条例则更易导致政策原本的走样（补充性条款往往其实是在“开口子”或者说是在原来政策模糊的地界进行一些变相的解读，而这些情况可能就是对原来政策本意的偏离），甚至是政府部门自身权威的丧失。这种力度如何把握我以为也是一个值得探究的问题。

2022年4月3日

杨馥泽，武汉大学弘毅学堂2020级PPE文科试验班