同衡视点｜彭剑波：城市更新将开启我国城市第二发展曲线

导 读

近日，清华同衡规划院城市发展策划研究所所长彭剑波在接受《每日经济新闻》记者采访时表示，作为首部国家级专项规划，《城市更新“十五五”规划》第一次把城市更新从行动变成了可考核的制度，使各地有了“干什么、怎么干、干到什么程度”的操作依据；同时他还指出，城市开发开启了中国城市的第一增长曲线，城市更新将开启第二发展曲线。

内容来源：每日经济新闻

记者：陈梦妤

彭剑波

清华同衡规划设计研究院城市发展策划研究所 所长

《建城方略——中国新城新区开发运营策划实战》作者

《公共艺术赋能城市更新案例集》主编

清华大学继续教育学院 授课教师

这部规划是城市更新从试点探索迈向‘全国化布局、系统性重构’的标志性文件。

在我看来，城市开发开启了中国城市的第一增长曲线，城市更新将开启第二发展曲线。

“在三重约束下走出的共生更新路径”

每日经济新闻：相比其他一线城市，北京城市更新的特征是什么？

彭剑波：北京城市更新的特征可概括为在 “三重约束下走出的共生更新路径”：历史文化保护红线、减量发展天花板、超大城市治理复杂度叠加，决定了北京不能走大拆大建、增量平衡的老路，核心是在 “不能长高、不能长胖” 的条件下，依靠空间效率、业态质量和运营能力实现价值回归。

和其他一线城市相比，北京的独特之处在于，更新目标并非追求增量最大化，而是在“减量”前提下实现功能优化、品质提升与综合效益。北京部分城市更新项目“地上守形制、地下挖价值”的实践，正是这一逻辑在空间操作层面的体现。

每日经济新闻：在北京这种共生型更新当中，原住民诉求与文旅流量的冲突该如何化解？

彭剑波：在我看来，共生型更新包含保留原住民、主客共享、新旧共生三个层次。其核心判断是：化解冲突的关键不在于“二选一”，而是把原住民的日常生活本身转化为更新价值的组成部分，而非将其视作更新的阻碍。文旅流量应当导入经过治理设计的公共空间与商业界面，而不是无差别涌入居住街巷；原住民居住空间和游客体验空间之间，需要清晰的边界管理和利益共享安排。冲突化解不靠简单隔离，而靠“边界设计+利益联结+日常优先”。

相关研究提出，城市更新要坚持以人为本、回应真实需求，建设现代化人民城市。城镇化逻辑已经从产城人转向人城产，人是第一位的。原住民的居住安宁、生活尊严是更新方案的基准线，不能成为流量经济的成本项。实操上应注重运营前置，在方案设计阶段就纳入利益分享机制、流量导入的时段与强度管控；同时必须保留不依赖消费行为的、对市民日常生活提供支撑的场所，防止生活世界被流量逻辑侵蚀。共生型更新应坚持共谋、共改、共营、共治、共享，尊重原住民的主体性和权利，前置性治理安排非常重要。

从出图单位到“城市操盘智库”

每日经济新闻：我国城市发展已从大规模增量扩张转向存量提质增效。在您看来，这一转向对规划师、地方政府和开发商分别意味着什么？

彭剑波：可以用“四项原则”概括这一转向对不同主体的含义：立足“城”的定位，发挥“市”的力量，实施“更”的行动，呈现“新”的获得感。这一转向，是城市发展逻辑与动能的根本性转变。

对规划师而言，核心变化是从“画蓝图”转向“算账与运营”。增量时代，规划的重心是空间排布与指标分配；进入存量时代，规划师先要回答清楚三个问题：钱从哪里来、运营如何持续、原住民和市场主体各自获得什么。

对地方政府而言，意味着从“卖地—建设”的循环中退出，转而扮演规则制定者与统筹协调者的角色。有为政府和有效市场需要打好配合：政府守住文保底线、做好民生保障与片区统筹；市场负责业态导入、提升运营效率、实现资产增值。

对开发商而言，“建成即开卖”的商业模式已经终结，存量资产是长期运营的现金流游戏，建成才是运营的真正开始，转型方向不是成为“更会建的开发商”，而是成为“更会运营的资产管理者”。

每日经济新闻：您带团队做北京大栅栏观音寺片区、法源寺街区、石景山西部全域更新等项目时，其实涉及了策划先行、资产思维等各方面。规划院的角色是否正在变成“城市操盘智库”？是否涉及新的考核指标？

彭剑波：答案是肯定的。传统规划院的核心能力是“把空间画对”，城市更新要求的能力是把项目算活、把运营理顺、把多方利益摆平。“六位一体”（区域统筹、市场主导、策划先行、规划引领、价值转化、运营治理）的工作框架，给出了这一角色的具体内涵。“以平方米论英雄”具有标志性意义：运营绩效而非图纸产量，正在成为衡量规划工作质量的核心尺度。这意味着规划院不是在画图和操盘之间做量的延伸，而是在知识结构、价值创造方式和制度介入深度上同时发生质变。

城市更新时代，相关研究将规划师的新角色概括为系统集成者、陪伴赋能者和共创实验者，规划的核心优势要从描绘愿景转向盘活资产、提升低效空间效率、创造综合价值。同时也要看到，运营绩效的考核需要外部制度环境支撑：如果没有权益市场和退出通道，考核容易退化为短期现金流指标。因此，规划院转型城市更新“操盘智库”，也需要内部考核从“图纸产量”转向运营绩效。

城市更新将开启我国城市第二发展曲线

每日经济新闻：对于现阶段“全员更新”后可能出现的新一轮同质化，如非遗街、咖啡巷、灯光秀、市集等，您怎么看？

彭剑波：城市更新要避免“千街一面”。我提出的“五新融合”（注：空间更新、文化复兴、产业焕新、运营创新、治理革新）工作框架中，“文化复兴”的本义是在保护文脉基础上擦亮文化IP，而非复制通用的网红符号。

同质化的根源，是许多项目把“文化复兴”简化成了文化装饰。非遗街、咖啡巷、灯光秀、市集本身不是问题，问题在于业态没有和本地文脉、常住人群、本地产业链之间建立实质关联。一个有真实产业根基的街区，其业态组合、空间形态和运营节奏是由产业逻辑“长出来”的，而不是由设计公司“套出来”的；反之，跳过产业研究直接进入空间和招商，不研究“一业一策”，不围绕业态定制形态，就容易滑向可复制的标准答案。

城市更新要把城市的“根与魂”留住甚至擦亮。相关研究也提醒，仅有建筑之形、无文化之魂的仿古造景，看似还原风貌，实则损害历史真实性。同质化不是单纯的审美问题，而是产业根植性与治理深度的双重不足。

每日经济新闻：如果给城市更新画一条曲线，2020年—2025年是“政策预热”，2026年—2030年会是什么？

彭剑波：城市开发开启了中国城市的第一增长曲线，城市更新将开启第二发展曲线；“十五五”期间城市更新市场容量预计超过15万亿元。

如果2020年—2025年是“政策预热”，2026年—2030年可以概括为“制度成型与运营分化的曲线”：前半段以体制机制的系统性重构为主线，后半段以运营能力的真实分化为主线，能跑通“投—建—运—退”闭环的项目和主体将获得持续竞争力，跑不通的将面临资产沉淀和财务压力。

从现实看，城市更新越往深处走，面对的越不是单一建设问题，而是资金、产权、规划、产业、运营等多方面问题；现行增量开发制度体系在面对产权复杂化、投资周期长的存量更新时调整相对滞后，体制机制障碍是全面推广的首要挑战。

基于上述判断，从规划角度提出三条建议：

第一，把“体检—策划—规划—算账—投资—改造—运营”一体化流程制度化。坚持“无体检不更新”，从体检的问题清单和资源清单出发，经由策划和算账形成可投资、可运营的方案，再进入规划实施，并使这一链条进入地方制度而非停留在项目创新层面。

第二，为存量更新建立区别于增量的规划规则和考核规则。容积率、用途管制、消防审验、产权登记、财税管控等规则如果继续按增量逻辑运行，更新项目就会在合规层面持续消耗制度成本，压降综合成本也只能是局部减负。建立平行于增量规则的存量规划制度，是第二发展曲线从政策驱动转向制度驱动的基础设施。

第三，把治理革新从“末端补丁”提升为前置条件。一个更新项目如果在空间和招商方案成型之后才考虑原住民协商、多元共治和利益分享，治理就会沦为事后协调。先定治理规则和利益联结框架，再定空间方案和业态方案，是第二发展曲线能否实现制度驱动的关键分水岭。

清华同衡 城市发展策划研究所

城市发展策划研究所是北京清华同衡规划设计研究院有限公司的核心业务部门之一，是国内首支在国家级规划设计平台上成立的以城市策划与运营咨询为主要职能的专业团队。依托于清华大学的学科优势及清华同衡的多专业协同综合优势，以“价值策划”为经营方针，擅长“策规算运”一体化，重点聚焦城市战略、产业发展、新城新区、城市更新、产业园区、乡村振兴、文商旅、城市运营企业战略等领域的策划规划与运营咨询业务。已经为国内超过50座城市的近两百个重点项目提供了专业策划规划咨询服务，获得了委托方的广泛认可，项目已获得国际奖2项，国家级奖项3项，省级优秀规划设计奖10余项。

在城市更新领域，深度参与了北京市石景山区西部全域城市更新、北京市西城区大栅栏片区更新、北京市西城区法源寺片区更新等北京城市更新最佳实践以及重庆、成都、株洲等京外多地的城市更新策划规划工作，在城市更新的专项规划、片区策划、投资咨询、招商咨询、运营咨询等领域有丰富实战经验。

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封面图/图片｜供稿部门

供稿｜清华同衡 城市发展策划研究所