广东
农民养老金偏低，最直接的原因是它从设计之初就不是一套“养老保险”，而是一笔由财政定额发放的养老津贴。名字里虽有“保险”二字，运行逻辑却完全不同，这正是理解待遇差距的起点。
制度基因：没有“缴费—待遇”的精算关系
职工养老保险的待遇与缴费年限、缴费基数紧密挂钩，缴得多、缴得久，领得就多，上涨也有相对可预期的精算逻辑。城乡居民养老保险则不然：个人到60岁即可领取，没有最低缴费年限的硬性要求，待遇中约90%来自各级财政转移支付，个人缴费只占很小一部分。用学者郑秉文的话说，它“并非严格意义上的养老保险制度，而是几乎完全依赖于各级财政条件的定额式养老津贴制度”。这意味着，农民养老金能涨多少，主要不取决于农民缴了多少，而取决于财政在那一刻愿意且能够拿出多少。2025年全国城乡居民月均养老金约287元，城镇职工约3498元，差距超过12倍，根源就在两种制度不同的底层逻辑里。
历史起点：职工有“视同缴费”，农民没有
职工养老的制度传统可追溯至1951年的劳动保险条例，国企固定工和机关事业单位人员在制度转轨前的连续工龄可以被“视同缴费”，计入权益。农民则从未进入过这套工龄认定体系——他们没有“职工档案”，没有“连续工龄”，1951年以来以公粮、农业税、工农剪刀差、义务工等形式为国家工业化提供的积累，在2009年新农保建立时没有被折算为养老金权益。当时中央确定的基础养老金起点仅为每人每月55元，与其说是对历史贡献的回报，不如说是一个从零开始的兜底起点。有研究按2024年价值折算，1949—2005年农民群体的历史贡献总额超过18.76万亿元，但这笔“隐性缴费”在制度上从未被承认。
财政分配：最依赖财政的制度，拿到的人均补贴反而最少
城乡居民养老保险是对财政依赖度最高的制度，但它获得的人均财政补贴却是三大群体中最低的。按2023年数据测算，机关事业、企业职工、城乡居民按月人均享受的财政补贴分别约为2265元、537元和183元；从人均水平看，国家对城乡居民的补贴力度仅为企业职工的约三分之一、机关事业单位的约十二分之一。一个制度越是依赖财政，其待遇水平就越取决于财政资源在群体间的分配结构；而分配结构本身，是历史形成的，也是可以在改革中调整的。
此外，“以地养老”的传统观念影响了新农保的设计取向——制度建立时预设土地仍能承担一部分养老功能，因而基础养老金的定位被压缩为“补充”而非“主支撑”。但农村人均耕地不足2亩，土地收益远不足以替代稳定的现金养老金。基础养老金调整也长期缺乏常态化规则，2024年城乡居民养老金替代率仅12.77%，月均246元，不足同期农村低保标准594元的一半。
归根结底，农民养老金偏低不是某一个环节的失误，而是城乡二元结构在养老领域的制度性沉淀：一套从一开始就以“就业—缴费—权益”为轴心的职工保险体系，与一套直到2009年才以“兜底津贴”形式补上的农民养老安排，在起点、逻辑和财政分配位置上都不对称。 差距的缩小，需要的不是微调涨幅，而是对“农民的历史贡献如何进入养老金权益”这一根本问题作出制度性回答。
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