村界河不阻两岸人 皖豫同心筑新城

（来源：中国改革报）

转自：中国改革报

叶集-固始皖豫边界“一区一城一园”示意图

一河两岸一座城合作区宣传牌

史河五里拐橡胶坝

大别山智能家居产业园项目

一河两岸，共筑同城。隔史河相望的安徽省六安市叶集区与河南省信阳市固始县,不等不靠、由下而上,以改革勇气打破延续多年的行政壁垒，以发展智慧探索协同共进的路径，让曾经阻隔两岸的界河成为联结两岸的纽带。这份来自基层的探索,不仅属于一河两岸,也为全国广袤的省际毗邻地区走出一条共建、共融、共享的协同发展之路,提供了生动样本。

□ 本报记者 张子麟 范纪安 张海帝

清晨6点半，史河水面薄雾未散，陈淋子大桥上已热闹起来。家住河南省信阳市固始县陈淋子镇的初中生林浩，背着书包快步往安徽省六安市叶集区的方向走，15分钟后就能坐在教室里开始早自习；桥头公交站，62岁的张大爷攥着老年卡等首班车，要去对岸的叶集区人民医院做体检；物流园门口，挂着豫皖两地牌照的货车缓缓驶过陈淋子大桥，汽笛声在史河两岸回荡……

一河隔两省，两岸本是邻。叶集与固始隔史河相望，曾长期受行政区划约束，产业各自为战、基建断头断路、公共服务互不相通，给两地生产生活带来极大影响。面对无形的“跨省门槛”，两地不等不靠、不坐等区划调整，以基层首创勇气由下而上破题，携手建设中部地区首个省际县级合作区——叶集-固始“一河两岸”生态优先绿色发展产业合作区（以下简称“合作区”）。从一纸框架协议到规划获国家发展改革委复函、两省联合印发，靠的是不等不靠的改革勇气，也是善谋善为的发展智慧。如今，“一河两岸一座城”已从一句愿景变成每天都在发生的鲜活实景。

界河之困：一河之隔壁垒难越

史河是淮河的重要支流，也是叶集与固始的天然界河。在当地人的记忆里，这条河曾经是便利，更是阻碍。“我年轻时去对岸走亲戚，河对面的房子就在眼前，没有桥就得绕三十多公里。”在史河边住了一辈子的叶集居民王建国对前来采访的记者说。

比物理阻隔影响更大的，是行政边界带来的制度壁垒。分属两省的叶集、固始，政策标准、公共服务、产业规划各成体系，日常生活处处都是“跨省的门槛”。十年前，固始居民想把孩子送到叶集读书，学籍系统互不连通，来回跑四五趟办不完手续；叶集的板材企业想招固始熟练工人，社保跨省转移要等好几个月，很多人宁愿远赴江浙务工；两岸医保互不认可，固始老人到叶集看病须全额垫付，拿发票回去报销，最快两三个月到账。

产业发展更难以协同。叶集是华东重要木竹集散地、全国第四大人造板生产基地，有“中国板材之乡”美誉，家居板材、绿色新材料产业链成熟完备，但土地指标紧张、能耗容量饱和、环境约束趋紧，扩容空间遭遇硬性天花板；固始作为河南人口第一大县，土地充裕、劳动力充足，却长期缺乏龙头产业牵引，县域工业体量偏小、优质岗位供给不足，大量青壮年只能外出务工。两岸资源高度互补，却因传统行政管理体制形成无形桎梏，优势难以叠加。合作区设立前，规划编制各自为政、基建互通不足、要素流动受阻、产业布局同质化，甚至相邻区域比拼优惠条件争抢项目。

破局之谋：基层首创两省同心

叶集区与固始县同处大别山革命老区、豫皖交界地带，叶集曾比照享受省级贫困县待遇；固始曾是国家级贫困县，2019年正式脱贫摘帽。两地底子相对薄弱，但人文相亲、地缘相近、交流合作源远流长，协同发展已成深切共识。固始县史河湾发展改革试验区党工委书记俞运科形象地称之为“‘穷兄弟’的抱团取暖”。

叶集区发展改革委主任张彬指出，面对皖豫行政边界的制约，唯有打破“各自为政”的体制壁垒，将地理末梢转化为要素集聚枢纽，才能推动省际毗邻地区由“边缘地带”转向“协同高地”。

认识如此，行动更是果断——

2021年12月，叶集与固始签订《共同创建豫皖边界“一河两岸”共同富裕协作区战略合作框架协议书》，聚焦规划政策、产业协作、公共服务、生态保护、社会治理“五个一体化”。

2022年3月，两地联合启动《叶集-固始“一河两岸”生态优先绿色发展产业合作区发展规划》（以下简称《规划》）编制；5月、10月两地召开联席会议，讨论《规划》编制工作，推进交通、水利、生态环保等项目前期工作；12月《规划》完稿，两地联合提请六安、信阳两市审查。

2023年12月，安徽、河南两省的发展改革委联合召开《规划》专家审查会。

2024年8月，《规划》获国家发展改革委区域协调发展司复函，随后征求安徽、河南多家省直单位意见作相应调整。

2025年5月，皖豫两省的发展改革委正式联合印发《规划》；9月，两省人民政府办公厅联合印发《皖豫省际毗邻地区合作发展实施方案》，提出“加快建设叶集-固始‘一河两岸’生态优先绿色发展产业合作区”。

“这是一场由下至上推动的改革探索，《规划》的出台给了合作区发展正式的‘身份证’和参与国家发展战略的‘入场券’。”张彬说。

同城之变：同城生活照进现实

《规划》明确合作区按照“产业合作引领、两岸同城一体、全域共同富裕”思路，共同发力“一园、一城、一区”：在叶集经济开发区和固始史河湾发展改革试验区范围内建设5平方公里皖豫产业合作示范园；推进叶集主城区与固始县史河湾生态新城融合建设，在皖豫交界打造人口超50万的新兴中等城市；携手建设皖豫边界“一河两岸”共同富裕协作区。

顶层设计出台，建设进入实操阶段。没有先例可照搬、没有现成模式可套用，两地秉持“摸着石头过河”的务实精神，统筹规划、项目、产业、民生、生态全领域协同发力，建设重点任务梯次推进，合作态势持续向好。

最先打通的是交通“毛细血管”。2025年初，首条跨省公交开通，现已开通叶集至陈淋子镇、叶集至祖师庙镇2条省际公交线路，覆盖4个乡镇27个行政村，单程20分钟跨越史河，票价执行同城惠民标准。

紧随其后是公共服务“同城化变革”。教育领域，两地出台教育同城化专项实施细则，打通学籍互认通道，统一招生入学标准，已有2000多名学生实现跨省就近入学。有着百年历史的叶集民强学校党总支书记杨兆银介绍，固始县到叶集民强学校就读的学生在逐年增加，今年有400多人，与本地学生享受同等福利待遇。“未来随着学校改扩建完成，将为固始籍学生提供更多学位、更好的学习条件，为两地合作发展提供更好的民生保障。”

医疗领域，医保同城化机制落地运行，参保群众在对岸定点医院住院，起付线、报销比例与参保地同级医院一致，实现“异地就医、直接结算”，惠及数千群众。叶集区人民医院院长罗来兵还特别提到，“从陈淋子镇到叶集就医只需20分钟，到信阳市至少需要2个多小时。而时间，对于危重患者，往往意味着生命。”

政务服务领域，两地政务大厅设立“跨省通办”专窗，梳理出204项高频事项，从营业执照办理、社保转移到不动产登记，群众在家门口窗口就能完成全部流程，不用再跨省提交材料。“目前‘跨省通办’业务覆盖范围还在持续扩容。”固始县史河湾发展改革试验区管委会主任殷立军说。

产业合作始终是建设重点。两地联合编制产业“地图”，共谋工业、果岭、旅游“三个廊道”建设，统筹布局5平方公里皖豫产业合作示范区，推动化工新材料、家居板材、纺织服装等产业跨省聚集。“目前史河湾发展改革试验区内，安徽籍企业已达136家，占园区企业总数70%以上，年产值突破14亿元。”俞运科说。

攻坚之志：破壁攻坚共赢致远

合作区的真正价值，不在于简单签订合作协议，而在于体制机制上的突破性探索。叶集、固始在这方面，展现出了真正的改革勇气。

殷立军介绍，合作区坚持党建引领、高位推动，同步成立“一河两岸”专项工作专班与合作区党工委，构建统一调度、分级落实的统筹推进体系；建立县区党政主要负责人“双组长”统筹机制，联合印发年度合作事项清单，形成“按月调度、年度盘点”的闭环推进模式；常态化建立高层会商、警务联动、执法协同等长效机制；编制《史河两岸（固始-叶集）一体化发展概念规划和重点地区城市设计方案》，对路网、供排水等基础设施实行“一张图”管控……

史河河道治理曾是老大难问题，五里拐橡胶坝工程创新“以河养河”模式，在提升防洪能力的同时保障两岸农田灌溉和群众饮水安全。两地建立雨情水情共享、联合调动、应急联动机制，共管共治史河。“过去跨省治水各管各的，五里拐橡胶坝工程是两地打破壁垒携手治水的一次突破，我们从‘各自守堤’变成‘系统作战’，防汛保安更有底气。”叶集区农业农村局水利中心副主任陈铎说。

针对跨省工程利益分配难题，两地共同出资成立固叶协作投资发展有限公司，探索市场化运作。“两地签订史河防洪治理泥砂弃料处置收益分成协议，变工程弃砂为生态收益存入共管专户，蹚出了跨省基建利益共享的新路。”固始县发展改革委副主任孙培龙说。

从“各定各的政策”到“同一套标准”，从“各算各的账”到“共同分蛋糕”，合作区以一系列突破性制度设计探索新的发展思路——行政边界不应是发展的围墙，而应成为协同的纽带。

《规划》提出，到2028年，合作区协作共兴的现代产业体系初步形成，基础设施联通水平明显提升，公共服务便利共享水平明显提高，生态环境质量有效改善，产业和人口集聚能力大幅提升，合作发展体制机制基本建立；到2035年，高质量共建“一河两岸一座城”愿景基本实现，合作区成为皖豫毗邻地区重要的区域经济增长区。

随着建设向纵深推进，改革进入“啃硬骨头”新阶段：两省政务系统底层架构差异导致少量高频事项仍无法完全打通、跨区域综合执法联动机制尚需细化、土地指标调剂力度仍有提升空间……这些短板，正是下一步逐项攻坚的方向。

一河两岸，共筑同城。皖豫两省在界河之畔写下的跨省故事，仍在继续。叶集与固始不等不靠、由下而上，以改革勇气打破延续多年的行政壁垒，以发展智慧探索协同共进路径，让曾经阻隔两岸的界河成为联结两岸的纽带。这份来自基层的探索，不仅属于一河两岸，也为全国广袤的省际毗邻地区走出一条共建、共融、共享的协同发展之路，提供了生动样本。

（本文配图均由河南省信阳市固始县史河湾发展改革试验区、固始县发展改革委提供）