国家能源局新政纠偏，煤电与新能源“抢饭吃”有解了？

华夏能源网获悉，10月21日，国家能源局网站发布消息，国家能源局于9月底印发了《关于推进煤电与新能源融合发展的实施意见》（国能发电力〔2026〕69号）（以下简称“69号文”）。

69号文首次明确提出，“推动煤电与新能源消纳协同发展”，并给出五大应用场景——新能源直接接入近区公用煤电机组协同送出消纳；接入近区公用热电联产机组清洁供热；海上风电直接接入沿海公用煤电机组协同送出消纳；近区新能源接入自备煤电机组打捆利用；厂内或近区新能源直连煤电厂用能系统实现绿色替代。

2020年以来，风光新能源装机规模大幅增长，新能源与煤电“抢饭吃”的问题非常严峻。由于煤电本身的电源优势和长久形成的优势地位，新能源上网空间被挤压，消纳问题愈演愈烈，而煤电发电量的压降却进展缓慢。

如今，国家能源局为何要特别提出煤电与新能源融合发展问题？这对解决新能源消纳难又有何帮助？

化解煤电与新能源“抢饭吃”

“双碳”目标刚刚提出的2020年底，中国风光新能源装机总计5.3亿千瓦；2020年，风光发电量合计7270亿千瓦时（风电4665亿千瓦时＋光伏2605亿千瓦时），在总发电量中的占比为9%；同年，火电发电量占比近70%（主要是煤电）。

“十四五”五年间，中国新能源装机一路狂飙。截至2025年底，风光新能源装机达到了18.4亿千瓦，发电量合计2.3万亿千瓦时（风电1.13万亿千瓦时+光伏1.17万亿千瓦时），在总发电量中的占比已经达到了22%。这一年，火电发电量占比为63%（主要是煤电）。

上述数据显示，煤电发电量与新能源发电量之间是此消彼长的关系。要实现“双碳”目标，煤电必然要向新能源让渡发电量。

但是，在实践过程中，起先煤电还能积极配合；后来，伴随着让渡给新能源的发电量越来越多，顾及到自身的利益以及生存，煤电让渡发电量的积极性急速下降。这一矛盾关系，形象来说就是互相要“抢饭吃”。“抢饭吃”带来的结果是，新能源发电量的提升遭遇严重阻力。

新能源装机持续大规模增长，但新能源发电量却难以同步提升，这就造成了弃风弃光问题的持续抬头。进而带来巨大的资源浪费，最终可能会影响到“双碳”目标的达成。

正是为了有效化解上述僵局，国家能源局适时推出了煤电与新能源融合协同发展的新政。该项政策旨在有规划的、有针对性的、有明确配套的、一对一结对子捆绑煤电与新能源。在新的五大场景试点项目中，让煤电与新能源打捆送出，协同消纳，从而有效缓解正在愈演愈烈的煤电与新能源矛盾冲突问题。

仍有多个难点未解

煤电与新能源融合协同发展，好处颇多。

比如，西北几省风光大基地，通过特高压向中东部负荷中心西电东送。但是，这一送电模式目前也遇到了特高压输电不满载的问题，业内人士将这一情形称之为“高峰不送，低谷不要”。东部负荷中心用电晚高峰，大基地没有电东送；而大基地新能源大发的中午，东部又用不了那么多的外来电。而煤电与新能源融合协同发展，大基地配套建设煤电风光火打捆外送，这样一来，东部用电晚高峰也会有大基地送电了。

再比如，东部省份也建设了很多分布式光伏，而影响这些分布式光伏消纳的主要因素，其实并不是接网空间问题，而是光伏发电高波动性。如果现在将分布式光伏与附近的煤电机组捆绑配对，让煤电充当调节性电源，解决光伏高波动性问题，对提升消纳水平大有裨益。

但是，煤电与新能源融合发展，向新能源让渡发电空间，恐怕不是一纸文件便能实现了，其中还有很多难题待解。

其一，很多存量煤电项目都不大可能会同意进入试点，去与新能源捆绑。增量煤电也未必会心甘情愿进入试点。

这背后是利益分配问题。在煤电与新能源融合项目中，煤电让出足够的电量空间，新能源才多发，两者之间此消彼长。所以协议里必须多一条让渡补偿，写明煤电因压减出力损失的电量收益、增加的改造与深调成本从哪里补回来。这一条不写清，煤电没有让渡发电量的动力，“融合”也就能停留在纸面上。

而目前的文件，没有明确给出让渡补偿条款，并没有从实质上解决利益分配问题。

其二，即便是有一定数量的煤电厂，与近区新能源结对子融合协同了，二者打捆消纳，这一发电联合体仍然是要发电上网的，仍然是要与全网的其他各项电源竞争发电量。但电网不大可能因为它们是个打捆联合体，就去压抑其他发电主体，给这一打捆联合体“吃偏饭”，让其优先发电。如果是这样，那从全网来看，煤电与新能源发电“抢饭吃”的问题就仍然没有解决。

69号文只是一个开端，后续还需要有更多配套的、详细的落地文件出台，协调利益、化解担忧，才能实现煤电与新能源的真正融合发展。