拜登对华班底全分析（上），山头林立，驻华大使将是技术官僚？

本文作者王浩岚 ，旅美观察学者。文章首发于端传媒，请扫描文末二维码下载端传媒App——审视拜登政府对华班底

拜登新政府上台（1月20日）已近半年，新政府内政外交的框架和轮廓已经基本展现了出来。对内，拜登强调的是通过政府积极介入经济和社会生活，在带领美国走出疫情泥潭的同时，试图梳理和纠正美国社会当中根深蒂固的制度性缺陷；而对外，拜登政府则试图摆脱特朗普政府的美国优先政策（America First）对美国外交声誉带来的负面影响，尽力改善和传统盟友的关系，并重塑美国的全球盟友体系。

尽管相较于前任，拜登政府在内外政策领域均有很大转变，但唯独在中美关系的处理上，拜登团队却没有全面摒弃上届政府对华政策的基本路线。事实上，中美阿拉斯加峰会的“盛况”告诉了我们中美关系仍处于一个数十年以来的最低点，也证实了现如今美国两党对华的态度和对抗的意愿并没有多大的差别。

不过，与特朗普政府中不少明显是在积极推动中美“脱钩”和“新冷战”等中美全面对抗叙事的官员不同，拜登政府的新要员们，不管是像库尔特·坎贝尔这样的传统对华鹰派，还是杜如松（Rush Doshi ）、格维茨（Julian Gewirtz）这样的新晋“中国通”，都是强调中美之间在竞争的同时，也要保持合作的姿态。这批人对于传统冷战思维和单边主义的反感和抵触，很大程度上将引导未来四年美国对华政策的走向。

另一方面，在拜登对华班子已经基本搭建完成的情况下，新任对华大使的人选却还迟迟没有出炉。虽然传统上新政府上台第一年都是要等到五月份左右才会公布大部分驻外使节的人选，但相比于上届权力交接期间便已调好人选的特朗普，拜登在这一问题的处理上要纠结得多。眼下，根据《纽约时报》的报导，新一届驻华大使这个重要岗位，将可能由前国务院次卿，曾任驻北约大使的哈佛教授尼克·伯恩斯（Nick Burns）这位技术官僚色彩浓厚的老“外交人”来履新。

“难产”的驻华大使

这位新大使上任之后，大概会更多地扮演一个对华政策执行者、而并非制定者的角色。

自从去年十月美驻华大使布兰斯塔德提前卸任离开中国后，长达半年多的时间，美国都只能由代办（现任临时代办是傅德恩）代行大使的职责。然而即便是在这种情况之下，拜登政府的驻华大使人选仍然拖到了六月份还未正式出炉。考虑到美国参院批准大使的流程和一般耗时，就算此时公布新大使人选，顺利走完参院的程序，新大使也要到八月份左右才能到岗。一来一往，将近一年的时间里美国都将没有正经的驻华大使在任，这在中美这种级别的双边关系中，无疑是一个比较罕见的情况。

但是如果结合往年换届的惯例来看，新政府上任任命的第一位美国驻华大使，基本都是要等到7-8月份才能到岗。就算是上届早早敲定人选的特朗普政府，最终作为大使人选的布兰斯塔德也是到了当年的7月才走完参院程序走马上任。只是因为布兰斯塔德去年提前离任，没有等到惯例的待新政府上台的1月20日才辞职，这才拉长了原先一般只有半年的空档期，使得这一次的岗位空缺显得十分突兀。

因此，如果深究的话，并不存在所谓拜登政府驻华大使人选“难产”的问题。然而不可否认的是，即便是中美关系处于空前微妙的大背景之下，拜登政府依然没有特事特办把敲定驻华大使人选作为一个要紧的事来处理，变相说明了拜登政府在处理外交事务上，采取的还是遵循外交传统、优先和其他美国盟友建立关系的思路。

2006年11月8日，北京，时任美国国务次卿伯恩斯（左）与时任中国外交部部长李肇星会面。摄：Elizabeth Dalziel - Pool/GettyImages

目前风声传得比较大的，是拜登将敲定现任哈佛大学教授的尼古拉斯·伯恩斯（Nick Burns）为大使人选。在转战学界之前，伯恩斯曾在外交领域混迹多年，从底层官员做起的他一路爬到了驻希腊、北约大使的岗位之上，随后又在康迪·赖斯手下担任国务院的三号人物。曾服侍过两党多位总统的伯恩斯，意识形态色彩和党派属性并不浓厚，属于外交系统中典型的技术官僚。

挑选伯恩斯这类为人随和、派系色彩不明显的人来担任驻华大使，则有助于避免政府内部出现对华上的政策分歧。

伯恩斯深谙国务院和美国外交系统的运作机制，又和现任国务卿布林肯和国家安全事务顾问苏利文等人有过密切工作关系，在2020年大选中也担任拜登竞选团队的外交政策顾问。鉴于拜登政府内有包括布林肯、苏利文在内大量负责中国事务的官员，和专职负责气候问题的克里等不同势力存在，挑选伯恩斯这类为人随和、派系色彩不明显的人来担任驻华大使，则有助于避免政府内部出现对华上的政策分歧。

传统上走欧洲路线的伯恩斯说不上是一个“中国通”，但他在担任国务院政务次卿时也曾多次参与国务院对东亚和中国事务的管理，在涉华问题上有着比较丰富的经验。在对华的态度上，伯恩斯没有特别鲜明的立场和主张，更多是遵循美国外交界的主流看法。在近两年的各类电视访谈和学术座谈会中，伯恩斯多次提到中美关系是当下美国外交中“最重要也是最具挑战性的”问题，他也承认中美处于一个“空前激烈的竞争状态”。伯恩斯认为美国需要联合传统的盟友来促使中国遵守贸易和国际政治的规则，但他也对特朗普的贸易战和脱钩等较为极端的手段和提法表示了反对。

总体来看，伯恩斯对华的看法和拜登本人乃至他幕僚团队中主流的意见，并无相左之处，而考虑到作为大使的他很难时时刻刻参与到华府的决策讨论，具体工作时又需要和布林肯、坎贝尔、克里等拜登政府内多方“山头”协商⋯⋯这位新大使上任之后，大概会更多地扮演一个对华政策执行者、而并非制定者的角色。

对外的国务院，谁掌对华政策

无论新大使是谁，拜登政府的对华政策班底已基本部署到位。总的来看，本届政府对中国和中美关系空前重视，无论是国务院、国防部，还是国安会中，都有多个专门负责中国和亚太事务的人，且涵盖从老将坎贝尔、到80后新秀杜如松、和格维茨等民主党内研究中国问题及中美关系的老中青三代人。

单从人才选用的角度上来看，这个班底的政策功底和专业水平都十分过硬，但是另一方面，有这么多专业的声音参与美国对华政策的制定过程，也会影响到拜登政府政策的连贯性和执行。

2015年6月23日，美国首都华盛顿特区，时任美国副国务卿布林肯出席一个中美战略经济对话。摄：Alex Wong/Getty Images

作为一个传统的多边主义和新自由主义外交思想信奉者，布林肯在对华问题上没有过于鲜明的个人立场。所以布林肯对中国的态度，很大程度上能反应民主党外交精英对华主流的看法。

从拜登政府对华班底最顶层的内阁级别官员谈起，首先是外交系统的掌门人、国务卿，托尼·布林肯（Antony Blinken）。现年59岁的布林肯出身外交世家，常青藤名校毕业之后，早早成为了比尔·克林顿的撰稿人，近二十年来一直活跃在外交界一线，在奥巴马年间先后担任了拜登的国安顾问和克里之下的副国务卿职位。离开政府之后，布林肯仍保持了和他老上司拜登的紧密联系，在后者成功当选总统之后，作为他的主要外交政策智囊而成为了国务卿。

作为一个传统的多边主义和新自由主义外交思想信奉者，布林肯在对华问题上没有过于鲜明的个人立场。所以布林肯对中国的态度，很大程度上能反应民主党外交精英对华主流的看法。在奥巴马年间，布林肯和其他人一样在处理对华事务中基本都是遵循尼克松政府以来的接触政策为主（engagement）的框架。但是近年来随着中美关系发生变化，双方之间的矛盾和竞争关系突显，布林肯也开始认可中美双边关系在未来和当下都将处于长期激烈竞争状态。

布林肯上任之后，屡次强调了中国是美国21世纪最大的地缘政治考验，他认为中国是唯一有经济政治文化实力去挑战现有国际政治体系和美国领导地位的国家。但布林肯反对通过单边主义行为（惩罚性关税）和新冷战思维来应对中国的崛起。布林肯定下的中美关系基调，主要是围绕着重塑美国全球盟友体系、加强提升美国自身实力等方面展开，并非是挖空心思去遏制削弱中国。

布林肯强调，中美关系“应在竞争时竞争，可以合作时合作，必要对抗时对抗”，而美国在应对中美关系时，始终应保持从“强势的身位”出发，这就要求美国必须保持自身经济政治军事的硬实力，宏观上符合拜登政府的国内施政理念。与此同时，人权问题重新成为了中美关系中的核心话题，布林肯在过去的几次重要外交场合均提到了中国在不同领域对人权的“侵犯”，体现了布林肯和拜登政府对这一问题的“执迷”和重视。

不难看出，布林肯对华的政策主张和立场，是拜登政府内比较有代表性的一种主流对华意见。但是，保持这种对华即竞争又合作的姿态，未必能给中美关系带来缓和的转机，这一点从双方阿拉斯加峰会的“盛况”中便能看出。

除了布林肯之外，国务院系统中的“中国通”还有拜登的老下属、长期从事中国法律研究又能讲一口流利中文的浦杰夫（Jeffrey Prescott）。曾担任拜登竞选团队中核心外交顾问的他，很有可能将出任美驻联合国副大使，为不太熟悉亚太事务的大使琳达·托马斯保驾护航。另一位新生代的中国学者，去年曾在外交事务杂志上撰文指新一届政府应和中国展开全面“强硬外交”的拉普·胡珀（Mira Rapp-Hopper），则会负责国务院政策规划办公室中的涉华问题部分。

“内朝”国安委，两名关键人物

相比于要兼顾世界各地的国务院来说，拜登对作为“内朝”机构的国家安全委员会的人员安排，更能体现出他本人和美国外交界对亚太地区和中国问题的重视。与二十多年前克林顿政府的情况恰恰相反，现如今拜登政府国安委中专门负责亚洲事务的人员数量，是负责欧洲事务的几倍，充分表明了美国的战略和外交重心在冷战结束后完成了从欧到亚的转移。

而在当前国安会的架构当中，包括国安顾问苏利文在内，吸纳了一大批对华问题有深刻研究认识的学者和官员。其中名声最响的，就是原先曾为希拉里担任国务卿时的左膀右臂、一手谋划了奥巴马政府“重返亚洲”（Pivot）和“亚太再平衡”的库尔特·坎贝尔。素有对华鹰派名声的坎贝尔此番二进宫，担任的是印太事务协调人/印太“沙皇”（Indo-Pacific Coordinator）一职，同时还带来大量门生故旧和他一起到国安会任职。

这批以坎贝尔为核心，在国安委任职的原智库精英和中国学者，势必将是拜登对华决策中的关键力量。

印太沙皇坎贝尔

坎贝尔也承认，原先美国对华政策的基调“接触政策”已经基本宣告失败。

现如今已经64岁的坎贝尔是华府外交界、特别是对华政策领域一个熟悉的面孔。在过去的十几年，无论是在政府做希拉里之下负责东亚事务的主力国务卿，还是在民间做新美国安全研究中心等知名智库的研究员，他都是民主党这一侧对华政策的主要谏言者和策划者。在奥巴马政府任职期间，坎贝尔一手推动了“重返亚洲”政策的出台，强调美国应在亚太地区维持自己的领导地位。而卸任之后，坎贝尔又频繁撰文阐述美国应对中国应采取何种政策路线，批评了特朗普政府的对华政策。

客观来讲，鹰派名声在外的坎贝尔，在中美关系的新时期已经很难说是鹰派中对华态度最为强硬的几个人之一了。相比特朗普政府中的“中国问题专家”，坎贝尔对华的态度在强硬的前提下还是保持了较为理性的思考。在2018年的一次演讲中，坎贝尔旗帜鲜明地表明了他对中美 “脱钩” 这一概念的反对。坎贝尔认为“中美类似两个连体婴儿” ，彼此关联程度极深，而脱钩必然将给两国和世界经济带来重大的损害，也是两国都不愿接受和无法承受的结果。

但是坎贝尔也承认，原先美国对华政策的基调“接触政策”已经基本宣告失败。2019年秋天，在和苏利文共同在《外交事务》上撰写的文章“避免灾难性竞争：美国如何既挑战中国又与之共存”一文中，坎贝尔提出，特朗普政府把中国定义为“战略竞争者”是正确的，但在保持和对华竞争的同时，必须围绕着和中国共存而不是压垮遏制的目标来开展中美关系。至于原先美国试图通过接触政策来改变中国的设想，已经被坎贝尔和苏利文认为是一个无法成功也不在现实的战略了。

在坎贝尔的眼中，美国处理中国问题最好的方法，还是要通过多边主义的方式团结美国的盟友力量，在国际事务和印太地区中都明确划出美国的底线和可以与中国合作的领域和方向。最主要的，是要通过美国自身的努力给亚洲国家释放美国未来仍将在亚洲发挥主导地位的信号，以保证这些原先美国的盟友不会倒向中国的势力范围。在这一点上，坎贝尔和其他拜登政府中要员的看法是十分一致的。

国安顾问苏利文

2016年11月9日，时任希拉里竞选外交政策顾问苏利文（中）出席一个竞选活动。摄：Brian Snyder/Reuters/达志影像

在苏利文看来，攘外必先安内，美国必须要先做好自己才能联合其他传统盟友从强势的身位和中国开展竞争。

虽然年纪要小了二十岁，但现如今作为坎贝尔上司的苏利文，政府工作经验并不比这位老将要少多少。早在2008年，苏利文就是希拉里竞选团队中的核心骨干之一，随后也跟着她来到了国务院任职，先是担任他的办公室副主任，后来又做了国务院政策制定办公室的主任。希拉里离开国务院之后，苏利文又成了副总统拜登的国安顾问，2013-2015年期间在伊朗核协议的谈判过程中起了关键作用。

到了2016年，苏利文作为希拉里竞选团队中的首席外交顾问，是她核心圈子里少有意识到中西部锈带可能会倒向特朗普并发出警告的人。最终希拉里爆冷败选让苏利文暂时无缘重返美国的核心决策层，但是随着四年后另一位老上司拜登成功上位，本来应该是希拉里国安顾问的苏利文终于得到了这个四年前和他失之交臂的职位。

作为一个比较典型的学者型顾问，苏利文过去在野的四年中一直在反思美国外交政策的不足和希拉里败选的教训。痛定思痛之后，苏利文在近几年发表的文章都着重强调了美国在处理对外关系时要秉承外交既内政，内政既外交的基本原则；美国政府必须意识到指定外交政策时需要重点考虑本国民众的经济利益。

在苏利文看来，攘外必先安内，美国必须要先做好自己才能联合其他传统盟友从强势的身位和中国开展竞争。只有在美国保持较强的科技和经济实力地位的情况下，美国才能应对中国崛起这样的地缘政治挑战。因此，苏利文大力支持拜登政府为了重塑美国经济和缓和种族阶级矛盾而提出的多项支出计划。

与此同时，苏利文和坎贝尔布林肯等人一样都反对中美进行全面“脱钩”。苏利文认为脱钩只在少数关键科技领域是必要的，因为在大部分情况下试图围堵遏制中国的做法，并不能起到正面效果。如同他和坎贝尔共同撰写的文章所说的那样，中美未来在保持竞争关系的同时还是要维持共存的状态。在无法也无力阻止中国崛起态势的前提下，美国想维持自己的全球领导地位，还是通过要靠维持自身实力，尤其是在未来尖端科技领域保持领先者地位的方式来实现。

考虑到苏利文，布林肯和坎贝尔三人在对华政策上均是持类似的看法，这种强调竞争但不放弃共存合作的模式，将是拜登政府短期处理中美关系的基本框架。

（未完待续，下篇将涉及到中国对美班子的分析）

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