湖北黄石：政府引进企业被迫“停产”，数千万损失谁来买单？

近日，湖北黄石大冶市的一个碎石厂项目，遭到当地政府错把相邻行政区域规划建厂造成违建而被关停取缔，最终演变成企业状告政府的“闹心事”。

随着大冶法院一纸判决，大冶市柯辉碎石厂投资人骆进辉等股东倍感压力，官司虽然打赢了，却依然愁容满面，因为判决的政府赔偿金额从最初的8000多万元一下子变为20多万元，这将导致10多年前联合几位股东投资的几千万元企业，如今将面临血本无归。这究竟怎么回事？近日，记者进行调查探访。

2019年12月16日湖北经视对柯辉碎石厂违建情况进行新闻报道

事件背景：

大冶柯辉碎石厂通过政府招商引资落户还地桥镇

湖北黄石，这个环湖而建的四线城市，曾因为铁矿、铜矿快速发展，又因为资源枯竭而一度衰落。

大冶是黄石的县级市，因“大兴炉冶”而得名，有1000多年的建县史，3000多年的青铜冶炼史，有黄巢筑炉，岳飞铸剑，朱元璋置铁冶所的历史，19世纪末，清朝湖广总督张之洞引进西方先进技术和设备，在大冶境内开办大冶铁矿和大冶钢厂，又使得大冶成为中国现代工业的重要标志。其中，还地桥等大冶矿冶重镇，曾凭借丰富的铁、煤、石膏等矿产资源开发，多次跻身全省百强乡镇前列。

依矿而兴，矿竭城衰。2008年，大冶市名列全国首批资源枯竭型城市。还地桥等大冶矿冶重镇纷纷改造升级传统产业，整合石灰石矿产企业资源，建设镇域特色工业小区，发展不锈钢厨具、纺织服装、光电新能源、汽车零部件等替代产业。

2012年，应大冶市政府招商邀请，厦门泉州商会常务理事骆进辉等多位股东前往考察。基于还地桥镇政府加快发展镇域经济的决心和雄心，厦门几个股东最终与还地桥镇政府达成招商引资协议，于8月13日注册成立碎石加工企业——大冶市柯辉碎石厂。

双方协议签订后，还地桥镇政府对大冶市柯辉碎石厂(以下简称“大冶柯辉碎石厂”)进行项目立项、建设选址、规划证明等手续。其中，地址选在大冶市还地桥镇屏山村胡家山下湾，还地桥镇政府批准了原告的建设内容、规模，并报大冶市政府相关部门批准备案，准许原告建设。

大冶柯辉碎石厂随后投入巨资，分期分批开始建设厂房、办公楼、生产所需地面建筑物、构筑物等设施。

大冶柯辉碎石厂开工仪式现场

开工仪式上领导讲话

事件还原：

大冶柯辉碎石厂投资建厂因厂址辖区归属错误遭强拆

令骆进辉等多位在厦门顺风顺水经商的合伙人始料不及的是，在湖北黄石大冶市投入巨资的大冶柯辉碎石厂生产设施设备会在一朝之间被夷为平地。更让人震惊的是，主导这一切的竟是政府行为！

如果经营顺利，他们10年多前投资的，现在每个人的身家至少过亿。但现在，他们在湖北黄石大冶市陷入困境：在进入大冶市10年内，他们背负了8000多万元债务，投资出去的几乎血本无归。

这一切，源于大冶市环保“一刀切”和还地桥镇政府的行政行为违法。

根据《关于大冶市柯辉碎石厂项目选址符合还地桥镇镇区规划和土地利用总体规划的证明》显示，大冶柯辉碎石厂是还地桥镇政府引进的建材加工企业，主要生产建筑用石料，该项目位于大冶市还地桥镇屏山村胡家山下湾，占地面积约60亩，其土地性质为山地，该项目选址符合大冶市还地桥镇镇区规划和土地利用总体规划。

2012年8月22日，原大冶市环境保护局作出冶环函[2012]198号《关于大冶市柯辉碎石厂矿石破碎加工（年产30 万吨石料）建设项目环境影响报告表的批复》，同意大冶柯辉碎石厂按照请示的方案进行建设，并提出具体要求。

2012年9月20日，还地桥镇政府作出还政文[2012]99号文件，申请发改部门为大冶柯辉碎石厂办理碎石加工项目备案手续。至此，大冶柯辉碎石厂进行合法选址建厂。

2015年6月26日，黄石新铁矿业有限公司与大冶柯辉碎石厂签订《铁山区120、150工矿废弃地整治开发利用协议》，约定大冶柯辉碎石厂负责整治鹿峰片区内工程，在工程整治范围内依法进行施工，本协议甲方应积极协调相关主管部门，确保乙方依法正常生产经营。

2015年7月，原告开始建设厂房，于2015年12月建设完成，共建成了1、2、3、4共 4 条生产线。2018年1月18日，还地桥镇政府再次向环保部门出具了《关于大冶市柯辉碎石厂项目选址符合还地桥镇镇区规划和土地利用总体规划的证明》，内容同2012年7 月25日出具的证明。

大冶柯辉碎石厂生产现场

天有不测风云。湖北省环境保护督察部门根据群众对原告违法占地、生产过程中产生噪音和粉尘污染的举报，要求黄石市和大冶市调查处理。2018年4月24日，大冶市还地桥镇国土部门和大冶铁矿矿产资源管理部门对大冶柯辉碎石厂土地界线进行测量并勘定，结果是大冶柯辉碎石厂新建的生产线全部位于大冶铁矿矿界内。根据属地管理原则，大冶柯辉碎石厂新建的生产线应由铁山区管辖。

2018年10月，大冶柯辉碎石厂各股东才知晓其厂区全部位于铁山区范围，全体愕然。

2019年8月23日，黄石市自然资源和规划局开发区·铁山区分局认定铁矿150地块柯辉碎石加工一分厂、柯辉碎石加工二分厂，未在规划部门办理建设用地规划许可证、建设工程规划许可证。

2020年1月8日，黄石经济技术开发区·铁山区城市管理执法局作出黄开铁城管执限拆字（2020）第0001号《限期拆除决定书》，认定大冶柯辉碎石厂于2016年1月1日前在黄石市铁山区大冶铁矿150地块范围内，实施了未取得建设工程规划许可证建设建筑物（构筑物）行为，违法建设建筑物（构筑物）6783.58平方米，依据《中华人民共和国城乡规划法》的规定，责令其在2020年1月16日前自行拆除，逾期强制拆除。

自此，大冶柯辉碎石厂走上了漫漫维权路，过上了“厂无宁日”的日子。

法院裁判

还地桥镇政府承担10%的责任，赔偿金为236768.20元

收到《限期拆除决定书》后，大冶柯辉碎石厂当即对限期拆除决定提起行政复议、行政诉讼等救济途径，但均未获支持。

2020年12月18日，黄石经济技术开发区·铁山区城市管理执法局作出黄开铁城管强拆决字（2020）第 0003 号《违法建设强制拆除决定书》，并于2020年12月28日起至 2021年1月6日止实施强制拆除。大冶柯辉碎石厂再次对强制拆除决定提起行政复议、行政诉讼等救济途径，最终还是均未获支持。

2021年5月和2021年11月，大冶柯辉碎石厂分别向大冶市人民法院和黄石市中级人民法院提起行政诉讼，请求确认还地桥镇政府为其建设选址行政行为违法，但均被裁定驳回起诉。

2021年8月4日，大冶柯辉碎石厂再次向大冶市人民法院提起行政诉讼，请求确认还地桥镇政府于2012年7月25日、2018年1月18日出具的《关于大冶市柯辉碎石厂项目选址符合还地桥镇镇区规划和土地利用总体规划的证明》中所载明的“确认原告选址在非其行政管辖区域的‘大冶市还地桥镇屏山村胡家山下湾’符合还地桥镇镇区规划和土地利用总体规划”的具体行政行为违法。大冶市人民法院判决确认还地桥镇政府上述行政确认的具体行政行为违法。

案件总算有了转机。大冶柯辉碎石厂和还地桥镇政府开始进行了长达2年多的赔偿协商事宜拉锯战。但双方意见最终没有达成一致。于是，还地桥镇政府不服提起上诉。

2023年3月28日，黄石市中级人民法院作出（2022）鄂02行终116号行政判决书，认定还地桥镇政府所出具的证明，对大冶柯辉碎石厂的权利、义务产生了实际影响，证明内容中认为大冶柯辉碎石厂建设用地属于还地桥镇政府的辖区内，与客观事实不符，该证明超出还地桥镇政府职责范围，所出具的证明认可的事实错误，违反法律规定，应予撤销，判决驳回上诉，维持原判。

既然还地桥镇政府的行政确认行为已被大冶市人民法院和黄石市中级人民法院确认违法，给大冶柯辉碎石厂确实造成了巨大经济损失。因此，2023年6月13日，大冶柯辉碎石厂向大冶市人民法院提起行政赔偿诉讼。

大冶市人民法院认为，大冶柯辉碎石厂依法有权获得相应的赔偿，还地桥镇政府应当承担赔偿责任，但大冶柯辉碎石厂的损失是多种原因造成，其中，大冶柯辉碎石厂未经批准，违法建设是导致被拆除的基本原因，但还地桥镇政府作为招商引资方，为大冶柯辉碎石厂碎石厂开具了事实错误的证明，对大冶柯辉碎石厂损失的发生具有一定的过错，最终判决还地桥镇政府承担10%的责任，即赔偿金额为236768.20元。

律师意见：

政府行政行为违法，赔偿数额应当赔偿当事人实际损失

2019年12月10日，最高人民法院举行新闻发布会，发布《最高人民法院关于审理行政协议案件若干问题的规定》。《规定》明确，行政机关违约的，应当充分赔偿当事人的实际损失。

法院支持企业的合理诉求，意味着行政机关违约就要付出法律代价。这会倒逼行政机关恪守法律底线和诚信底线，敬畏契约规则，减少决策、承诺、签约行为的盲目性、随意性、短视性，增强规范性、合理性、长远性、衔接性，能够促进行政机关科学理性地规划、决策、承诺、签约，有效避免或杜绝行政机关乱做承诺、乱给政策、乱签合同、乱毁合同以及新官不理旧账等问题。

最高法的司法解释给企业的契约权益、投资权益、发展权益提供了兜底性司法保障，增强企业与行政机关签订协议的信心，鼓励企业放心投资。即便行政机关违约，企业也有维权依靠和底气。以司法措施保障行政协议，就等于给行政协议戴上了“司法金箍”。司法机关针对违约政府部门依法念念咒，能够让企业在行政协议履行中感受到更多公平正义，更好地维护企业权益，优化营商环境。

北京市华泰（房山区）律师事务所律师栾金光认为，大冶柯辉碎石厂于2018年10月才知道其所建厂区在铁山区内，在此之前一直基于对还地桥镇政府的信赖建造了厂区，因此2018年10月之前所建造的厂区，正是因为已经被铁山区认定为违法建筑拆除，还地桥镇政府才应当承担赔偿责任，评估报告中已经评估出了金额，还地桥镇政府的赔偿金额最起码不能低于评估金额。大冶市人民法院判决认为大冶柯辉碎石厂被认定为违建所以还地桥镇政府不赔，这是完全错误，不讲法律，不讲道理，完全有违公平。

他还认为，大冶柯辉碎石厂要求参照征收补偿给予停产停业损失的赔偿有事实与法律依据。第一，经营损失确实存在，企业如果继续经营，确定是会产生收益，不经营会产生损失。第二，在确定损失存在的情况下按照政府确定的征收补偿中的营业损失标准进行补偿，有合法性和合理性，符合政府的政策。

招商引资合同是在招商引资的过程中，投资者与政府或政府授权的有关部门签订的合同，其显著特征是合同的一方是政府或政府授权的有关部门。这类型的合同中通常会约定政府一方须配合投资方办理立项、用地、建设规划等手续。大冶柯辉碎石厂就是属于招商引资这类型。

实务中，对于建筑是否合法应该由政府下属的规划国土部门认定。招商引资是经政府文件予以认可的，政府已经先用招商引资的形式对企业建筑的合法性表示了认可，则可以认为是国土规划部门已经认可企业建筑合法。而且由于政府及其相关的职能部门对企业来此建厂经营从开始就是知情并认可的，企业建设厂房并长期经营纳税而没有被查处，对政府招商资行为及在此过程中认可自身合法性的事实具有信赖利益，政府就不能轻易出尔反尔将此类建筑认定为违法建筑。这里的依据就是行政法中信赖利益保护原则。这一原则指的是行政主体对其行政过程中形成的值得信赖的、可预期的行为、承诺、规则等因素，必须遵守望信用，保证履行，禁止随意变更。

具体到本案中，政府强制拆除大冶柯辉碎石厂的行政行为违法，应予以赔偿，且赔偿数额应当充分赔偿当事人的实际损失，包括经营损失。

股东质疑：

大冶柯辉碎石厂被迫“停产”，数千万损失谁来买单？

“肓判！肓判！肓判！”判决结果一出来，大冶柯辉碎石厂全体股东全都惊呆了。前后投资5000多万元的大冶柯辉碎石厂，因政府行政行为违法遭强拆，结果却只得到20几万元的赔偿？

大冶柯辉碎石厂股东柯辉表示，本来原以为法院判决还地桥镇政府行政行为违法能够承担赔偿责任而松了一口气，没想到判决赔偿金额仅仅只是20几万元。现在，他不得不继续在打官司的路上奔跑。

“这样的营商环境令人担忧！”大冶柯辉碎石厂另一股东、厦门商人骆进辉表示。为响应大冶市政府招商引资的号召，促进大冶市的镇域经济发展，他们几个股东才决定怀揣5000多万元在大冶市投资建厂。

骆进辉认为，还地桥镇政府把别的辖区土地错误规划给大冶柯辉碎石厂建厂，为营造良好的营商环境，大冶市政府理应出面协调解决，也不至于将投资建厂五年的大冶柯辉碎石厂夷为平地，更不至于只获赔20几万元。

“大冶市不但严重违背了契约精神，损害了政府公信力，还损害了企业或其他投资者的合法权益，破坏了营商环境。”骆进辉说。

典型意义

大冶市如此招商引资做法，有损营商环境

这是一场从初级人民法院一路打到中级法院的案件，而双方之间的矛盾点就在于所建厂区的归属辖区问题。

营商环境就是生产力，是建设现代化经济体系，促进高质量发展的重要基础。前不久，全国多地专门印发了《关于促进民营经济健康发展的若干意见》，提出依法保护民营企业合法权益、完善政策执行方式、优化营商环境等政策措施，营造国际一流营商环境。但在一些基层政府的部门里，招商承诺不兑现、环保治理“一刀切”，政府根本不承担任何责任，不解决出现的问题，法院判决错判、肓判时有发生。

湖北黄石大冶市如此招商引资的做法，不仅没有解决好地方生态环保的工作，同时还损伤了当地的营商环境。对于推进法治政府和政务诚信建设、营造良好营商环境具有反典型意义。

栽好梧桐树，才会引来金凤凰。管理企业是政府相关部门最基本的职能，而尊重企业，帮助企业才是相关政府部门更高的职责，只有相得益彰，最终才能繁荣经济，造富一方。