大规模拆迁卷土重来？多地更名的城市更新局，是个什么局？

近日，湖北省17个地市州的“住房和城乡建设局”集体更名为“住房和城市更新局”，引发关注。

2023年底的中央金融工作会议和中央经济工作会议均提及，要加快推进保障性住房建设、“平急两用”公共基础设施建设、城中村改造等“三大工程”。

今年430政治局会议又提出要“统筹研究消化存量房产和优化增量住房的政策措施”。

5月31日，财政部发布《2024年城市更新行动评审结果公示》，包括上海、南京、杭州、合肥、成都等15个城市在列，资金支持方向包括城市地下管网更新改造、城市污水管网全覆盖样板区建设、市政基础设施补短板、老旧片区更新改造四个方面。

房地产市场非常而敏感的时刻，住建局翻牌成城市更新局，这一话题立即引发了社会各界的各种联想和猜测。

住建局更名为城市更新局，其中有何深意？

以更新取代建设，以城市取代城乡，释放出什么信号？

又要启动新一轮大规模拆迁了吗？

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广州、深圳走在前列

湖北全省完成更名

国家层面，住建部曾经过多次更名。

1979年中共中央批准成立“国家城市建设总局”，1982年多个部门合并成立“城乡建设环境保护部”，1988年改为“建设部”，2008年改为“住房和城乡建设部”，并沿用至今。

此次多个城市将“住房和城乡建设局”更名为“住房和城市更新局”，目前还停留在个别省份，而国家层面的部门仍是住房和城乡建设部。

在最近湖北省17个地市州住建局集体翻牌为城市更新局之前，有两个特殊的城市已经设立了城市更新局，一个是广州，另一个是深圳。

但这两个城市的住建局仍存在，只是单独设立了一个城市更新局。

这是两个特殊的城市，众所周知，广州和深圳的城市更新任务和体量在全国各城市中是最大的。

广州自2009年启动“三旧”（旧城、旧厂、旧村）改造时，曾面临就项目论项目、整体统筹不足等诸多问题。在此背景下，2015年2月，广州在原市“三旧”改造工作办公室基础上成立了城市更新局，成为全国首个市级城市更新工作的承接机构。

2019年1月，《深圳市机构改革方案》发布，原深圳市城市更新局、土地整备局二者合并为深圳市城市更新和土地整备局，归属市规划和自然资源局领导和管理。2024年4月，深圳市用“城市更新局”发文，第一篇文章是《深圳市城市更新局主要职能》。

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城市更新局的职责是什么？

我们不妨先来看一看，此前深圳发布的城市更新局主要职能：

不难看出，无论是拟订城市更新战略，还是组织协调全市城市体检、城镇老旧小区改造，所有的职能都围绕着“城市更新”这一主题。

6月18日，湖北省召开专题会议研究推进城市更新工作，要把危旧房改造作为推进城市更新的核心内容。

探索以市场化方式推进危旧房改造的新模式，着力解决城镇危旧房“不安全、不成套、不配套、不完善”等突出问题。

武汉大学城市设计学院院长李志刚对这“四不”进行了解读：

不安全，超过建筑年限的老旧建筑因结构老化、年久失修或建筑材料及施工质量问题都存在巨大的安全隐患，是“四不”中首先要解决的问题；

不成套，户型设计不合理、采光通风不足、户型面积狭小、卫生设施配置不足等问题突出，既有建设上追求规模和速度的原因，也有部分设计上不够精细及欠缺考虑的问题；

不配套，部分城市社区的设施配套如基础设施、公共服务存在短板，与当下倡导的完整社区和15分钟生活圈仍有较大差距；

不完善，是老旧建筑普遍面临的问题，电梯设施缺乏、绿化、休闲环境跟不上居民需求，影响居民的生活体验。

城镇危旧房改造，或是接下来湖北省各城市完成更名的住房和城市更新局的重点推进任务。

以湖北省武汉市为例，完成更名后，武汉城市更新局发布了主要职责，包括贯彻执行关于住房保障、房地产市场、房屋管理、物业管理及市政基础设施建设、城市更新等领域的法律法规；负责保障性住房监督管理；负责规范房地产市场发展秩序；负责统筹城市更新工作等等。

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释放什么信号？

大规模拆迁重来？

一个省单独将某一个政府行政管理部门全面更名，这是一件比较罕见的事情。

全面更名到底意味着什么？

正值房地产市场的敏感时刻、非常时刻，格外引人关注。

众多舆论将这一现象指向为，或将迎来新一轮大规模的城市更新的信号。

但这一事件又有很多令人不解之处。

1、原来的住建局职能定位主要是房地产市场管理、住房保障等。更名后，会变成以城市更新为主要功能吗？

城市的基础设施建设，包括道路桥梁和管线等，通常是由城市的另外一个部门即城乡建设委员会来负责的。

从广义上来说，城市更新仍应该属于城市建设的一部分。那么，城乡建设委员会和城市更新局在很多功能上会发生重叠。

当然可能有人会说，建设归建设，更新归更新。

2、房地产市场是不是真的已经进入了以城市更新为主要形式的历史阶段？

有人认为，房地产市场已经从增量开发为主，进入到了存量维护为主的阶段。

但就目前的形势来说，房地产市场面临的最紧迫的任务仍然是去库存和化解风险，特别是防止风险向银行和地方财政传导。

3、城市更新的体量能替代原来的房地产开发市场吗？

重庆市原市长黄奇帆曾算过一笔账：中国已经建成并使用的住房面积超过500亿平方米（黄没说清数据的来历，姑且认可），如果以50年折旧期计算，即每年产生10亿平方米的换房需求，再加上2亿平方米其他需求，12亿平方米住房交易量应该是底线。

于是也有人推算出，12亿平方米将对应12万亿元的城市更新GDP。

这种算法混淆了重要概念。

房地产市场从一级市场的土地开发和出让，到二级市场的商品房开发，再到三级市场的存量二手房，带动了建筑材料、建筑设计、建筑施工、金融服务、中介服务、装饰材料和工程、家电家具等50多个行业和产业。

以2021年全国商品房销售额为例，达到了18万亿元，但其实置于整个产业链条中远不止这个数字，还存在巨大的乘数效应。

但城市更新不同，多数是修修补补，哪怕是原拆原建，也仅仅是在原来的土地上重复进行了一次建筑安装。

以杭州自主更新的浙工新村小区为例，原拆原建部分业主只需要出1350元/平方米的建安成本费，超出面积的部分（也不可能有大规模的扩面），也仅仅是约3.5万元/平方米的价格。

即使每年产生12亿平方米的更新需求，也绝无可能拉动12万亿元的产值，产业链条和资金的乘数效应与新建商品房的开发，根本无法比拟。

将城市更新与房地产开发对等替代的经济逻辑，是天真和荒唐的。

况且城市更新的难度和复杂性远远高于房地产开发，推进效应远远低于房地产开发。

4、2016年大规模的货币化安置棚改，是由政府投入了大量的拆迁安置资金。而现在所处的城市化历史阶段，与2016年已经有天壤之别。

市场需求、人们的购买力和购买欲望，特别是政府的财政能力，已经远不能和那个历史时期相比了。

因此，仅仅将住建局翻了一个牌子就认为可以替代房地产开发市场、替代土地财政，或许过于理想化。

一个问题是，在湖北省之后，其他各省市都会将原来的住建局翻牌为城市更新局吗？