政府投资基金高质量发展：指导意见引领变革

近年来，政府投资基金作为政府引导产业发展、促进经济结构调整的重要工具，在推动地方经济发展中发挥了不可忽视的作用。然而，随着实践的深入，一些地方政府投资基金在设立、管理和运作过程中逐渐暴露出诸多问题，制约了其功能的有效发挥和可持续发展。2025年1月7日，国务院办公厅印发了《关于促进政府投资基金高质量发展的指导意见》（国办发〔2025〕1号），以下简称“《指导意见》”），针对行业发展痛点开出制度良方，标志着政府投资基金进入规范发展的新阶段。

一、破局：直面行业沉疴积弊

（一）粗放发展模式亟待转型

1、县级基金无序扩张

近年来，部分区县在政府投资基金设立上盲目跟风，在未充分考虑自身产业基础、资源禀赋和财政承受能力的情况下，纷纷设立大量基金。据统计，全国县级政府投资基金数量在2024年6月突破2000支，其中近30%存在重复设立问题。这种"撒胡椒面"式的布局导致单个基金平均规模不足3亿元，难以形成有效投资能力。更严峻的是，部分区县将财政收入的15%以上投入基金运作，严重挤压民生支出空间，超出了自身承载能力，严重影响了财政的可持续性。

2、存量基金效率低下

存量基金的"休眠"现象同样触目惊心。数据显示，截至2024年底，全国有超过600支政府投资基金实际投资进度低于30%，其中约40%的基金存在投向交叉问题。某中部省份3支不同部门设立的半导体基金，竟同时参投同一家上市前企业，也暴露出资源配置的严重错位。可见，部分基金在设立时未能充分结合当地产业实际，投资方向与当地产业发展需求脱节，未能有效发挥产业引导作用，影响了政府投资基金的整体效能。

3、地方政府行政干预过多

地方政府过度干预基金具体项目决策的现象也较为普遍。专业管理团队难以充分发挥其专业优势，导致投资效率低下。一些地方政府为了追求短期政绩，强制基金投资特定项目，忽视市场规律和项目本身的风险与收益，导致投资风险增加。这种行政干预不仅违背了基金的市场化运作原则，也影响了政府投资基金的健康发展，甚至可能导致国有资产的损失。

（二）功能异化削弱政策效能

1、过度强调招商引资

地方政府将基金作为招商引资工具的现象较为突出，导致政策目标扭曲。一些地方政府为了吸引企业落地，设置了过高的返投比例与严格的注册地限制，忽视了基金的政策引导本质。某沿海开发区基金设置200%返投比例，迫使管理机构将60%资金投入本地基建项目，完全背离产业引导初衷。这种"赔本招商"模式在2020-2024年间导致地方政府投资基金平均收益率偏低，远低于市场化基金的平均水平。

2、投资方向扎堆热门赛道

地方政府在投资方向上缺乏对本地资源禀赋的深入分析，盲目跟风投资热门赛道，如新能源、半导体等。据统计，2024年新能源领域政府投资基金规模突破万亿，但其中40%投向已产能过剩的锂电池环节。这种扎堆投资导致同质化竞争加剧，不仅推高了资产价格，还可能引发泡沫，影响基金的长期稳定发展，也不利于地方经济的可持续发展。

（三）财政资金使用风险加剧

1、资金来源不规范

部分地方政府在基金资金来源上存在不规范行为。一些地方政府通过违规举债或强制国企出资注入基金，这种行为不仅增加了地方隐性债务风险，还可能导致国有资产的流失。同时，一些地方政府在基金设立时，未充分考虑自身财力，导致财政资金紧张，影响了公共服务供给，甚至可能引发社会不稳定因素。

2、绩效管理薄弱

地方政府对基金的绩效考核过于注重短期财务指标，忽视了政策目标与长期效益。这种考核方式难以对基金的政策效果与商业可持续性进行全面评估，导致基金在运作过程中过于关注短期收益，而忽视了其政策引导功能和长期战略价值。同时，缺乏科学的绩效评价体系，也使得基金的管理缺乏有效的监督和激励机制，不利于基金的健康发展。

二、立新：构建高质量发展新格局

（一）重塑管理体系

1、严格审批权限

《指导意见》明确分级分类管理，将县级基金设立权限上收至省级政府，通过"负面清单+正面引导"模式，从源头上遏制无序扩张。通过规范审批流程，确保基金设立更加科学合理，从源头上提高了基金的整体质量。这不仅有助于避免资源的浪费和财政风险的积累，还能够引导地方政府更加理性地规划和设立基金，使其更加符合地方经济社会发展的实际需求。

2、优化存量基金整合重组

《指导意见》推动存量基金整合重组，解决交叉重合问题，形成规模优势，提高资金使用效率。通过优化存量基金投资方向，使其更贴合当地产业发展需求，增强产业引导能力。这一措施有助于盘活存量资金，提升基金的整体效能，充分发挥政府投资基金在推动地方产业发展中的积极作用，促进地方经济的高质量发展。

3、减少行政干预

《指导意见》要求地方政府尊重基金管理规律，减少对具体项目决策的行政干预，充分发挥专业管理团队的作用。同时，鼓励引入专业管理团队，提升基金管理水平，提高投资决策的科学性与专业性。这一措施有助于提升基金的市场化运作水平，充分发挥市场在资源配置中的决定性作用，提高基金的投资效率和效益，促进基金的可持续发展。

（二）回归政策本源

1、剥离基金招商功能

《指导意见》通过"双剥离"重构基金功能：即剥离招商引资工具属性，鼓励降低或取消返投比例；剥离地方保护主义，鼓励取消强制注册地限制。这一措施有助于引导地方政府树立正确的投资理念，充分发挥基金的政策引导作用，促进地方产业的协同发展和转型升级，推动地方经济的高质量发展。

2、分类引导基金投资方向

《指导意见》将基金划分为产业投资类和创业投资类，分别聚焦产业链补链强链与“投早投小投硬科技”，并引导资金更多流向基础研发和"卡脖子"领域。未来地方政府可结合本地资源禀赋调整基金投向，避免扎堆热门赛道，形成差异化竞争优势。这一措施有助于引导地方政府充分发挥本地产业优势，形成具有地方特色的产业集群，提升地方产业的核心竞争力，促进地方经济的可持续发展。

（三）筑牢财政风险防线

1、规范资金来源

《指导意见》严禁违规举债或强制国企出资，确保基金资金来源合法合规。明令禁止地方政府通过违法违规举债融资进行出资，不得新增地方政府隐性债务，不得强制要求国有企业、金融机构出资或垫资。

2、强调财政资金可持续性

《指导意见》强调财政资金的可持续性，避免因基金设立导致财政资金紧张，保障公共服务供给，例如建立财政承受能力评估模型，合理确定出资规模、比例和时间安排，并将基金出资纳入财政预算管理，加强年度预算安排与基金出资的衔接。这一措施有助于规范地方政府的财政行为，确保财政资金的合理使用，维护地方财政的稳定和可持续性，为地方经济社会发展提供坚实的财政保障。

3、强化全过程绩效管理

《指导意见》建立全过程绩效评价体系，将政策目标与商业可持续性结合，重点关注基金对现代化产业体系和新质生产力的支持效果。通过科学的绩效考核，引导基金在追求经济效益的同时，更好地服务于国家战略。这一措施有助于提升基金的管理水平和运作效率，充分发挥基金的政策引导作用和经济推动作用，促进基金的高质量发展，推动地方经济社会的高质量发展。

结语：

国务院出台的《指导意见》为政府投资基金的高质量发展提供了明确的方向和有力的保障。通过规范基金设立与管理、优化基金功能定位、强化财政资金使用与风险防范等多方面的措施，政府投资基金将更好地发挥其政策引导作用和经济推动作用，为推动地方经济社会高质量发展、构建现代化产业体系和新质生产力提供有力支持。地方政府应认真贯彻落实《指导意见》的要求，加强基金的规范管理，优化基金的功能定位，提升基金的运作效率，防范基金的运行风险，推动政府投资基金在新时代实现高质量发展，为地方经济社会发展作出更大的贡献。

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周月萍律师，上海国际仲裁中心、北京仲裁委员会、上海仲裁委员会、杭州仲裁委员会、南京仲裁委员会等机构仲裁员，中国国际经济贸易仲裁委员会工程法律评审专家，连续多年获评国际权威争议解决法律评级机构Benchmark Litigation建设工程领域“争议解决之星”。

周兰萍律师，上海国际仲裁中心、北京仲裁委员会、上海仲裁委员会、杭州仲裁委员会、南京仲裁委员会等机构仲裁员，生态环境部EOD试点项目评审专家，政协浦东新区六届、七届委员，上海市第三中级人民法院特邀监督员。

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