不同省份的财政体制，区别有多大？

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财政体制，本身是一个高度专业的领域。但近年来，随着互联网上关于区域发展的讨论越来越多，所谓“二级财政”“三级财政”“转移支付”等等话题，都逐渐大众化了。

譬如，在讨论广州近年来为何发展势头偏弱时，许多人就常说广州是“三级财政”，而深圳市“二级财政”，在我此前的里，我已经辨析了广州和深圳对广东财政的净贡献问题——广州和深圳对广东财政都有净贡献，不过广州的贡献更大。

这是一个从广东省内角度出发的视角。如果我们进行更深层次的研究，就会发现不同省份之间的财政体制，差异其实很大。这一篇做一个更宏观的介绍。

先来复习一下之前谈过的内容。

中央和地方之间实行分税制。三大主税的分税比例是，增值税中央和地方50%：50%；企业所得税、个人所得税，中央和地方60%：40%。在这样的分税制安排下，中央政府在全国一般预算收入（以税收为主，不含卖地）中一次分配拿走一半左右，然后再通过支付重新返还或者下划到地方。

地方政府在剩下的税收中，也可以实行分税制，省一级拿走多少比例，市县拿走多少比例，这实际上就是把中央和地方的分税模式，做一个复制。

但不是财政收入唯一的分配方式。各级政府之间，还存在财政收入的“上解”和“下划”。“上解”可以理解为对“分税”的一种补充。正如我之前提到的，江苏省一级在分税时分走的税收非常少，但省一级要花钱，还要在省内做一定的再分配，这时候“十三太保”就需要“上解”资金以满足省上的需求。

而今天，我要谈的就是在地方内部——省、市（地级）、县市区（县级）三级财政之间的关系。

中央和省分税，省也要和市分税，然后市再和县分税。有一些地区实行“省直管县”，或者有一些所谓“扩权强县”，省就直接和县（县级市）分税。

中央和地方的分税比例，全国是统一的。但是在省一级，不同省份的分税比例差距非常大。

在企业所得税和个人所得税层面，省级分税比例最高的云南，省一级分走地方所得税部分的六成，市及以下只分四成，中央：省：市及以下的比例为，60:24:16。广东、陕西、甘肃等省份，省和市级及以下的所得税五五分成，中央：省：市及以下为 60:20:20。在增值税层面，省一级分税比例最高的广东，省一级和市及以下五五分成，中央：省：市及以下为50:25:25。

而在省级政府层面分税比例最低的省份，省不直接参与三大主税全部税种或部分税种的分成，省本级财政仅来源于中央政府的转移支付和下级政府的上解。譬如，辽宁、江苏、安徽省本级财政不分增值税，辽宁和江苏省本级财政不分个人所得税。下级政府的上解，通常采用“增量集中上解”方式，即以某一年的财政收入为基数，当年财政收入高于基数年的部分的特定比例（譬如20%或者30%）上解到省。

在以上两种状态之间，是比较广阔的“中间地带”。

其中有的省份偏向弱集中，比如浙江省在很长一段时间也不直接参与分税，只用“增量集中上解”方式获取下级财政收入，到2024年之后也只在地方财政收入中分20%，所得税层面中央：省：市及以下比例是60:8:32，增值税层面中央：省：市及以下是50:10:40。

有的省份偏向强集中，譬如四川。在四川，所得税层面中央：省：市及以下的比例是60:14:26，增值税层面中央：省：市及以下是50:17.5:32.5。

在地方层面的财力分配，会有两个阶段，第一个阶段是省、（地级）市、县（区/县级市）三级的分税，可以称为“一次分配”；第二个阶段是分税之后三个层级之间的上解和下划，可以称为“二次分配”。

由于地方财政“一次分配”的结果和地方各个层级实际上承担的财政事权是不相匹配的，“二次分配”的结果才是地方真实的财力分布。但“一次分配”仍然至关重要，因为“一次分配”决定了在一省内部不同层级政府真实的财政话语权。在“一次分配”中，省本级占比越高的，省级层面统筹省内资源的能力就越强；县区一级占比最高的，县域经济就可能越重要。

粤开证券首席经济学家罗志恒的团队，对2020年前后全国多数省份（如）的省本级、（地级）市本级、县（县级市/区）本级“一次分配”后在全省财政收入中所占的比例作了研究。（多数省份为2020年数据，部分省份为2019年、2021年数据，不详细列出），我整理如下表：

由这个表格可以看出，不同省份“一次分配”的财力分配结构，是有非常明显的差异的。

下面把各省份“省本级”一次分配后占地方财力的比例从高到低用柱状图排列。

总体来看，在煤炭、石油、天然气等能源资源富集的省份，由于资源类地方税收高度集中在省本级层面，其省本级财政收入占比都较高，上述省份中省本级占税收比例最高的宁夏，达到了40.4%，省本级占比超过15%的省份中，山西、内蒙古、陕西、黑龙江、新疆等，也都是资源大省。

相对落后的省份，财税在省层面的集中度也比较高，省本级收入占财政收入比重超过20%的9个省份中，除了广东省和偏资源型的内蒙古、陕西，其他省份人均GDP都处在全国后列。因为落后省份省内差距往往更大，所以需要强化省一级财力，以保证对贫富不同地区的统筹能力。

而发达省份，财税在省一级层面的集中度就比较低。省本级财政在“一次分配”后占比低于10%的8个省份，都是GDP总量排名靠前的经济大省，浙江、山东、江苏三个省的占比都低于5%，经济大省通常在财税“一次分配”时把地方财政收入留在了市县层面，可见一斑。

所以，发达省份中最大的异数确实是广东。因为广东省的内部发展水平差异甚大，珠三角和粤东西北几乎是两个世界，所以只能在省级层面加强对财税资源的统筹，以发达地区财源反哺落后地区。

再反过来看区县级财政收入占全省财力的比例，同样以占比从高到低的顺序看柱状图。

区县级财力占本省财力的比例，并不完全和省本级占本省财政比例成反比。

区县级财力占比最高的三个省是江苏、山东和浙江，财政数据和这些区域县域经济强，当地政府也高度重视县域经济有关。然而，区县级财力占本省财力排在中上游甚至上游的一些省份，其经济并不发达，譬如江西、河北、四川、河南、云南，区县级财力占省财力的比例在全国排名都跻身前十，这些区域区县财力占比高是另一个原因——县区一级承担着最主要的公共服务事权，在财政总盘子有限的情况下，要给县区一级留相对充足的财力，在“一次分配”之后省级和地市级层面还有缺口，还可以通过上级转移支付、政府举债和政府性基金收入等方式填补。

区县级财力占比较低的省份，和省本级占比较高的省份重合度高，大部分都是资源型省份，原因前面已经提到，资源相关税收到了省本级自然不会落到县级，县级本身保留的财力自然较少。

最特殊的还是广东。广东区县一级财力在“一次分配”之后的占比，全国倒数第二，这和广东地市一级财力比较强有关。广东省，市本级财力占比是40.5%，仅次于吉林省的48.1%（吉林省该数据系2021年数据，从2021年起，长春被赋予较高比例的市本级财政留存，由于长春首位度高，拉高了吉林省的数值），在全国省份中高居第二。

广东省的市本级财力占比为何如此之高呢？一方面，县(县级市)的财权自主性强于区，但广东有若干不设县（市）的地级市，尤其是还有东莞、中山两个不设区的“直筒子市”（地级市直接管辖乡镇街道），自然拉高了地级市层面市本级财力的占比；另一方面，广东省设置的地级市较多，尤其是粤东西北每个地级市的平均人口明显少于江苏、山东，因此人口和资源集中在地级市层面的比例会更高。

了解各个省份“一次分配”之后不同层次财力分布的不同，就能更好理解不同省份发展逻辑的差异。