对县域综合行政执法体制改革的评估及构建

一、

截至目前，我区的县域综合行政执法体制改革已基本完成。撤销自然资源局的执法监察大队、撤销林草局的林草综合行政执法大队，并在城市综合管理局的基础上重新组建综合行政执法局，综合行政执法局下设三个大队，一大队负责城市综合执法、二大队派驻资源局负责自然资源执法、三大队派驻林草局负责林草执法。

同时，在各乡镇（街道）新建综合行政执法大队，负责乡镇（街道）的综合行政执法工作。

本文旨在对我区综合行政执法体制改革后，行政执法机制运行情况进行评估，并在此基础上进一步提出构建的设想。

二、

回顾历史，从十八届四中全会开始，我国就开始探索综合行政执法体制改革工作。2015年，中央编办下发《关于开展综合行政执法体制改革试点工作的意见》，明确在全国22个省市138个试点城市开展综合行政执法体制改革试点工作。之后，国家以顶层制度设计的方式，逐年有序推进综合行政执法体制改革工作。

2021年1月22日，十三届全国人大第二十五次会议，修订通过了《行政处罚法》。其中，该法第十八条明确了要建立综合行政执法制度，第二十四条明确了赋予乡镇行政处罚权。

同年，国家颁布《关于加强基层治理体系和治理能力现代化建设的意见》《法治政府建设实施纲要（2021-2025年）》，在法律与政策的双重驱动启动下，县（区）乡（镇）两级展开了围绕乡镇赋权事项清单与一支队伍管执法的综合改革。

在此之前，各县级行政管理部门根据部门法的规定，具有行政处罚权的行政部门均有执法队伍。在此轮行政执法体制改革过程中，部分地区在县（区）级城管局的基础上，在合并其它行政部门的执法队之后，又重新组建立了综合行政执法局。

就我区而言，在2023—2024年期间，全区完成了综合行政执法局的新建，乡镇“一支队伍管执法”改革工作，以及乡镇赋权事项清单的编制工作。

三、

行政执法机制的改革，意味着行政执法路径的变化。

如下图所示：

行政执法具体包括执法检查、行政强制、行政给付、行政许可及行政处罚等。在2021年之前，乡镇（街道）属地管辖具有执法检查权，但对违法行为却没有行政处罚权。具体而言，林业站及自然资源所是乡（镇）政府的组成机构，县级行政主管部门是其上级业务指导部门，不仅对违法行为具有行政处罚权，而且县（区）局还具有行政执法大队。于是，行政执法路径为“乡（镇）站所—县（区）局执法大队”。

目前，乡（镇）政府的机构组成，从过去注重“条”结构的“七站八所”，转为现在注重“块”结构的“5办3中心1队”（党政综合办、基层党建办、经济发展办、社会事务办、平安法治办、农业农村发展服务中心、党群服务中心、综合行政执法队）。其中，过去的林业站并入农业农村发展中心，而自然资源所则属于县局直管部门。

在此轮综合行政执法体制改革之后，县乡两级的行政执法路径发生了彻底变化。

如下图所示：

以林草的行政执法为例，通过以下几个维度观察分析：

其一、县（区）级层面的变化。林草局的行政执法权发生了分割，在“执法检查—行政调查—行政处罚决定”的系统中，综合行政执法局负责中间环节的“行政调查”，而林草局则复杂首尾的“执法检查”、“行政处罚决定”等。

其二、乡镇（街道）的变化。乡镇（街道）内设农业农村发展中心，而林业等站所则并入了该中心。该中心负责林草的行政事务工作，综合行政执法大队则负责林草的行政执法工作，这种行政执法仅包括涉林草的行政执法检查及行政处罚。

其三、县（区）与乡镇（街道）的变化。这种变化仅发生于乡镇不具有行政处罚权的情况下，针对需要行政处罚的违法行为而言，就需要由乡镇（街道）与县（区）协同完成该行政执法。

具体而言，路径示意如下，线索（村居委员）—前期调查（乡镇综合行政执法大队）—线索移送（乡镇政府）—立案决定（县区林草局）—立案调查（县区综合行政执法局）—行政处罚决定（县区林草局）—执行（乡镇政府、县区综合行政执法局）。

四、

以行政执法程序为标准，在此轮行政执法体制改革之前，林草、自然资源的行政执法模式可称为“一体化行政执法”；而经过此次行政执法体制改革之后，林草、自然资源的行政执法模式呈现出“分段式行政执法”的特征。

具体而言，“一体化行政执法”是指线索发现、立案调查、行政处罚决定等，皆由同一个政府行政职能部门作出；“分段式行政执法”是指线索发现、立案调查、行政处罚决定等，由两个或两个以上的政府行政职能部门协同完成。

判断制度改革成败的标准，应当是改革是否解决了当下的社会治理困境，并且实现了制度改革的预设价值目标。就此轮综合行政执体制改革而言，“一体化行政执法”有利于提升行政执法效率，但缺点在于县乡两级“看得见的管不着、管得着的看不见”的困境；而“分段式行政执法”的分权有利于权力均衡与制约，但缺点是内部机制衔接不畅就可能会造成推诿塞责。

综合行政执法的价值与意义在于以下几方面，独立性、公正性、客观性、专业性及法制性。

以林草或自然资源为例。

林草局、自然资源局与综合行政执法局为平等独立的政府组成部门，综合行政执法局内设执法大队派驻林草、自然资源局，经林草、自然资源局对需要给予行政处罚的违法线索，委托派驻的执法大队进行立案调查，而林草、自然资源又根据执法大队的行政调查结论，决定是否需要对违法行为给予行政处罚。

行政调查不仅需要调查对当事人不利的证据，同时也需要调查对当事人有利的证据。在此行政调查过程中，派驻的执法大队与林草局、自然资源局并无隶属关系，这就保证了行政调查过程及结论的独立性、客观性、公正性、专业性及法制性。

如果说，在此轮综合行政执法体制改革过程中，既不能充分发挥“分段式行政执法”的价值及意义，又因体制改革而丧失“一体化行政执法”的效率优势，那么这场行政执法体制改革无疑注定失败。

五、

此次综合行政执法体制改革的关键在于部门职能职责的划分，以及部门之间、科室与执法大队之间的机制衔接。

如下图所示：

就部门职能职责划分而言，

乡镇政府：行政执法检查、前期行政调查、违法线索移送及拟行政处罚建议等。

林草局、自然资源局：立案决定、委托行政调查、行政处罚决定、联合行政强制执行等。

综合行政执法局：行政调查、拟行政处罚意见、联合行政强制执行等。

就衔接机制而言，

根据以下路径示意分析，线索（村居委员）—前期调查（乡镇综合行政执法大队）—线索移送（乡镇政府）—立案决定（县区林草局）—立案调查（县区综合行政执法局）—行政处罚决定（县区林草局）—执行（乡镇政府、县区综合行政执法局）。

“分段式行政执法”的工作衔接机制，至少包括部门之间的工作衔接机制、以及科室与执法队之间的工作衔接机制。

（一）部门之间的工作衔接

乡镇（街道）—林草局、自然资源局，案件线索移送衔接机制；

林草局、自然资源局—综合行政执法局，行政调查委托衔接机制、调查结论反馈衔接机制；

综合行政执法局—乡镇（街道），行政调查协同办案机制，联合行政强制工作机制；

（二）部门科室与执法大队之间的工作衔接

林草局、自然资源局法制科室—综合行政执法局派驻执法大队，行政调查监督与指导工作协调机制；

综合行政执法局派驻执法大队—乡镇（街道）综合执法大队，行政调查配合工作机制、联合行政强制工作协调机制。

在此过程中，行政调查就呈现出了“双重监督、双重审核”的特点。派驻执法队的行政调查程序不仅要受综合行政执法局的监督，同时还要受林草局、自然资源局法制科的监督；其调查结论及拟行政处罚意见不仅要受综合行政执法局的法制审核，同时还要受林草局、自然资源局的法制审核。

六、

在明确各部门之间的职责划分，建立健全各部门、各科室（执法队）工作衔接机制的基础上，还应当保障综合行政执法的人、财、物及办案经费，这样才能内部驱动行政执法机制的有效运行。

同时，根据《行政执法监督条例》的相关规定，县区级司法局及乡镇司法所，还应当积极发挥行政执法监督作用，从外部助力推动“分段式行政执法”各机制的有效衔接。

陈浩 基于知止堂上

2026年1月15日