国土空间规划｜适用性村庄规划问题及对策研究

内容摘要：我国疆域辽阔，国土面积位居世界第三。为实现国土空间的合理利用，近年来，国家以生态文明思想为引领，积极且有力地推进国土空间规划工作。其目的在于将科学技术与实际发展需求深度融合，对不同区域的土地资源实施科学规划，进而提升国土空间的利用效能，推动国家建设实现稳健、有序发展。

尽管当前城市化进程持续加速，但村庄建设的重要性亦不可忽视。回顾过往的村庄规划工作，存在过度侧重交通、公共设施等硬件设施建设的倾向。此举措虽具备一定的现实意义，然而也凸显出明显的局限性。不仅规划实施效果未达预期，且规划内容存在片面性，在一定程度上对城乡协同发展目标的达成造成了阻碍。鉴于此，本文立足于国土空间规划的宏观层面，深入剖析村庄规划编制过程中存在的问题，并积极探寻切实可行的解决对策。

关键词：国土空间规划；村庄规划编制；现存问题；应对策略

引言：村庄规划编制工作作为乡村振兴战略的重要基石，在推动乡村全面发展的进程中发挥着举足轻重的作用。科学、合理地统筹谋划村庄空间布局，严谨、细致地开展规划编制工作，不仅是实现乡村振兴战略目标的必要途径，更是为乡村现代化建设注入强劲动力的关键举措。这一工作有助于充分展现乡村独特的文化与地域魅力，有效缩小城乡在经济、社会和生活等多领域的发展差距。

审视过往的村庄规划工作，受主客观多方面因素的限制，规划编制未能全面、系统地体现其应有的完整性与全局性。在部分村庄的治理过程中，一些问题逐渐浮现，对乡村现代化发展进程和经济可持续增长造成了显著阻碍。为积极推动村庄的创新发展，切实满足村民多样化的生产生活需求，亟需制定并实施具有针对性和可操作性的有效举措，妥善解决规划编制过程中存在的各类复杂问题。

一、国土空间规划下村庄规划编制存在的问题

(一)村庄规划编制目标模糊

从当前村庄规划编制的实际状况而言，村庄规划编制目标仍存在界定不清的问题，这在空间规划领域引发了一系列难题。近年来，城乡一体化发展理念得到广泛推崇，然而，诸多村庄在建设发展进程中，对城乡一体化的内涵产生了误解，以城市为核心开展城乡规划工作。这种规划方式致使规划内容与村庄自身的发展实际相脱节，进而阻碍了村庄在城乡一体化进程中的发展步伐。

在对村庄的空间、土地等资源进行利用规划时，过度侧重于乡村农田的保护和生态环境的维护，却对村庄的产业发展和公共治理重视不足，造成整体发展失衡。村庄发展的关键在于合理开发和有效利用自身的资源条件。若一味以城市为发展中心来制定村庄规划，必然难以契合村庄的实际发展需求，也无法充分享受城乡规划中有利于村庄发展的制度红利，导致村庄建设发展难以达成预期目标。

(二)村庄规划中村民参与度不足

在村庄规划编制工作中，本地村民参与度整体处于较低水平，村民投身村庄建设的热情和积极性不高，这极大地制约了村庄规划编制工作取得理想成效。造成这一现象的原因主要体现在以下两个方面：

其一，村庄规划编制工作人员与村民之间缺乏充分有效的沟通，未能深入、全面地了解村民的实际需求。在收集村民意见时，所涉及的村民范围有限，仅与部分村民进行交流，导致所收集的信息参考价值不高。基于此设计出的村庄规划方案与村民的实际生产生活习惯存在较大偏差，进而严重影响了村民参与村庄规划工作的积极性。

其二，村庄发展机会相对匮乏，青年群体更倾向于前往城市谋求发展机遇。因此，留村人员大多为中老年人，村庄整体活力不足，这也在一定程度上对村民参与村庄规划的积极性产生了负面影响。

(三)村庄规划缺乏系统性思维

在村庄规划编制工作中，多数村庄存在系统性思维缺失的问题。这些村庄过度关注短期效益，对村庄的未来发展和长远前景重视不足，致使规划编制在诸多环节和细节上存在漏洞。由于缺乏长远眼光，村庄在农田建设中仅着眼于现阶段的生产效率与质量，过度运用不合理的技术手段，对农田土壤性质等造成破坏，使未来的农田生产难以得到有效保障，这显然有悖于村庄可持续发展的要求。

此外，规划工作较为零散，未能从全局视角进行综合考量，导致部分规划环节衔接不够紧密。一些看似微不足道的小因素，极有可能引发严重的大问题，进而降低了规划方案的可操作性与实用性。

二、国土空间规划下村庄规划编制问题的解决对策

一方面，应充分借助资源的强劲支撑，助力村庄达成可持续发展之目标。村庄需对自身所拥有的自然资源、人文资源等进行全面且细致的梳理，开展深度挖掘，以资源为坚实依托，制定契合实际情况的发展策略。通过合理调配资源，推动产业实现升级与转型，增强村庄经济的内生动力，进而实现生态、经济与社会的协同共进。

以楚雄市为例，该市结合市级国土空间总体规划的编制工作，秉持市域“一盘棋”的理念，根据各个村庄的具体情况制定相应策略，统筹兼顾乡村的保护与发展，强化村庄规划编制工作。同时，积极发动在外干部、群众等各方力量，投身于家乡建设，稳步推进“干部规划家乡行动”，持续释放乡村发展的活力。

在组织领导方面，楚雄市构建了完善的体系，由分管副市长担任组长，25个市级部门及15个乡镇的主要领导作为成员。在此基础上，制定了“干部规划家乡行动”的实施意见，对该项工作进行全面部署。15个乡镇分别成立了以党政主要负责同志为组长的“干部规划家乡行动”工作领导小组，同步组建工作专班、搭建联络工作站、设立联络员，以项目化的方式推动工作落实，有力助推“干部规划家乡行动”的开展。

另一方面，为增强规划工作的系统性，需确保规划顺序科学合理、有序推进。针对某些具有创新性的规划举措，可先开展小范围的试行工作。在试行阶段，要构建并完善监测与评估机制，广泛收集各方反馈信息，充分验证规划举措在村庄实际环境中的适应性与可行性。待确认其具备切实可行的条件后，再逐步扩大实施范围，进行全面推广。

以楚雄市为例，该市以乡愁乡情为情感纽带，通过召开村民代表会议、户长会、小组会，利用广播喇叭宣传、发放宣传单等多种宣传方式，发挥各级党员干部的带头示范效应，借助“家庭网”“亲情网”广泛动员楚雄籍在外公职人员、乡贤能人返乡，参与家乡规划等工作，营造了干部返乡参与规划的良好氛围。截至目前，全市累计召开动员部署会73场次，网络转发《楚雄市“干部规划家乡行动”倡议书》达5万余人次，发放倡议书2000余份，接受电话咨询500余人次。

此外，楚雄市统筹基层党组织书记轮训和“万名党员进党校”等培训活动，依托“云南省干部在线学习学院”“云岭先锋APP”“一部手机治理通”等平台，建立长效教学机制。通过举办专题培训班、组织现场观摩、编印工作手册以及解析优秀规划案例等方式，分层分类开展全覆盖培训。同时，召开4场次业务培训会，对云南省“干部规划家乡行动”信息化系统的使用进行专业业务培训，全面提升规划编制跟踪服务能力。

楚雄市通过开展回乡干部摸底行动，组建行政村规划编制组，深入村组调研走访，入户走访18611余户，听取5600余人次意见建议，全面了解136个农村（社区）人口情况、经济基础、产业现状、人居环境等情况，摸排各村在外公职人员、专业技术人员、务工经商人员、乡贤能人等人员情况并登记造册，形成“干部规划家乡”人员名单，推动“干部规划家乡行动”向纵深延伸。截至目前，全市初步统计参与“干部规划家乡”人员1663人。

通过上述举措，不仅能够提高村庄规划编制工作的整体质量，还能有效规避因规划失误而造成的重大损失。这将切实保障村庄规划能够为村民的生产生活带来积极的改变，为村庄未来的长远发展筑牢坚实根基，推动乡村实现全面振兴与繁荣。

结束语：综上所述，村庄规划编制作为国土空间规划体系中聚焦乡村地区发展的关键实践环节，在当前推进进程中暴露出一系列亟待攻克的问题。

以楚雄市为例，该市遵循“分类指导、因地制宜、突出特色、发挥优势”的原则，深度挖掘村庄的历史文化、民族特色、资源禀赋以及区位条件等特色资源。统筹兼顾近期建设与远期发展，根据各村实际情况制定相应策略，合理进行布局。最终形成了包含村域综合现状图、村域综合规划图、自然村（集中居民点）规划图、规划文本、规划说明书、近期建设项目表、村规民约的“三图两书一表一民约”规划成果，推动村庄规划编制既具特色、又有温度，且具备可实施性。同时，该市完善文本大纲和专题研究成果，就市国土空间总体规划文本大纲和9个专题研究成果向市属各部门、各乡镇征求意见，并邀请省、州、市三级专家对规划文本、图集、规划说明、数据库等成果开展咨询审查，从专业层面为国土空间总体规划把好关。

然而，当前村庄规划编制工作中，存在着一系列亟待解决的突出问题。具体表现为：规划目标界定模糊，缺乏明确性与精准度；村民参与规划工作的积极性未能得到有效激发；规划工作的系统性严重缺失。

尽管存在上述问题，但在国土空间规划领域仍取得了一定积极成效。例如，楚雄州通过落实主体功能区布局，精细划分主体功能区，成功构建了“三区两屏两圈”的州域国土空间开发保护格局。严格执行耕地保护制度，严守耕地红线，巩固粮食安全基础。以中部高原、西部高原、东部乌蒙山粮食主产区以及金沙江河谷、元江流域特色农业带为重点，优化高原特色农业产业布局，加强野生菌资源保护，确保重要农产品的稳定供给。

在生态保护方面，楚雄州着力筑牢南部哀牢山、北部金沙江生态安全屏障，加强对绿孔雀栖息地和候鸟迁徙通道的保护。持续推进山水林田湖草一体化治理和历史遗留废弃矿山等生态修复工程，维护区域生态安全，提升生态系统服务功能。

在城镇发展方面，楚雄州构建了等级合理、协调有序的城镇体系，加快滇中城市群副中心建设。强化楚雄城镇圈、禄丰城镇圈的带动作用，推动元谋、永仁、大姚、姚安等地区协同发展，促进城镇空间的集约高效利用。在产业发展方面，楚雄州引导产业和人口集聚，优先保障绿色能源、绿色制造、生物医药等重点产业的发展空间，为经济社会的高质量发展提供坚实支撑。

鉴于上述问题的存在及其可能对乡村发展产生的不利影响，为切实提高村庄规划工作的质量和效益，有力推动乡村地区实现全面振兴和可持续发展，需采取以下针对性措施。

其一，需立足于乡村的实际状况，精准地明确规划目标，从而保证规划方案既具备科学性，又具有可操作性。

近年来，楚雄州高度重视历史文脉的传承工作，针对禄丰恐龙化石遗址、元谋人遗址等自然与文化遗存，实施全面且系统的保护与活化利用举措。同时，加大对历史文化名镇、名村（传统村落）的保护力度，严格落实历史文化保护线的管理要求。在城乡建设方面，强化城市设计工作，致力于优化城乡空间形态，着力塑造具有楚雄州特色魅力的空间格局。

以楚雄市苍岭镇为例，当地于前马房村民小组组织召开了“干部规划家乡行动”座谈会暨马石铺、前马房乡村振兴建设动员会。会议期间，李家村党总支对马石铺、前马房当前的基础设施建设、产业发展状况、村集体经济发展水平以及党组织建设情况等方面进行了详尽介绍。市级各部门领导结合各自行业特点，就苍岭镇乡村振兴规划的政策导向和发展定位，提出了具有建设性和针对性的意见与建议。同时，各部门领导表示将积极支持并协助苍岭镇开展高标准的科学规划工作，努力争取整合资金项目，以协同合作的方式推动规划蓝图落地实施。

马石铺在外公职人员姚胤提议：“将马石铺、前马房进行一体化规划，实施连片开发，集约利用土地资源以发展产业，打造田园观光区。”马石铺在国企工作的公职人员姚建全对此次会议给予了高度评价，并建议：“在马石铺、前马房打造品牌产业，改善人居环境，构建产业兴旺、生态宜居、乡风文明的美丽乡村。”村民代表姚理、姚永明提出：“应将美食与乡村旅游有机结合，把儿童游乐设施与田园观光建设相结合，成立餐饮协会，打造品牌副食产品。”其他群众也提出，要充分发挥马石铺、前马房的区位优势，加大人居环境整治力度，着力打造微景观，营造铸牢中华民族共同体意识的浓厚氛围，盘活闲置土地，改造机耕路，精准找准产业发展方向，加大招商引资力度，借助龙头企业带动发展，树立长远的发展目标。

其二，应积极搭建多元化的沟通交流平台，广泛且深入地开展村民意见征集活动，充分激发村民参与规划编制的主观能动性和创造性。

近年来，楚雄州高度重视现代化基础设施体系构建工作，全方位推进区域及城乡各类基础设施建设的完善进程。积极加强昆楚大复线、玉楚等重要通道的建设力度，精心谋划并构建以铁路和高速公路为骨干的综合立体交通网络，加速推动地区性综合交通枢纽的建设步伐。

以楚雄市苍岭镇为例，该镇慎重选定马石铺、前马房两个村作为“干部规划家乡行动”和美丽乡村建设的示范村。在建设过程中，严格秉持高标准、精细化的工作理念，力求充分凸显苍岭特色，树立具有显著引领作用的示范标杆。全镇干部、全体回乡干部以及广大人民群众应上下一心、紧密团结协作，切实将思想和行动统一到党委政府的战略谋划与工作部署中，统一到共建共治共享的先进发展理念指引下。要充分发挥带头模范作用，积极主动地出谋划策，给予全力支持，踊跃参与各项建设工作，并引领广大群众共同参与，为达成“产业兴旺、生态宜居、乡风文明、治理有效、生活富裕”的幸福美丽乡村建设目标贡献力量。

此外，楚雄州着力健全公共安全和综合防灾体系，严格贯彻落实抗震、地质灾害防治、防洪排涝等灾害防控要求，以及危险化学品生产储存、油气管线廊道布局等安全防护要求，全面提升抵御灾害和事故的能力。同时，统筹兼顾水、电、气、通信、环境卫生等各类市政基础设施的保障工作，确保城市生命线稳定、高效运行，为经济社会的持续健康发展提供坚实支撑。

其三，需从打造具有地域特色的村庄发展模式以及优化规划流程的系统性与逻辑性这两个维度着手，进一步提升规划工作的科学性、前瞻性与协调性。

近年来，楚雄州有条不紊地组织推进县乡国土空间总体规划、详细规划及相关专项规划的编制与实施工作。以高度的责任感和使命感，加速构建统一且完备的国土空间规划体系，力求《楚雄彝族自治州国土空间总体规划（2021 — 2035 年）》所确立的各项目标任务精准落地、高效达成。

以楚雄市苍岭镇为例，该镇严格遵循乡村振兴“产业兴旺、生态宜居、乡风文明、治理有效、生活富裕”的二十字方针，以党的建设为引领，将产业发展置于核心地位，把生态宜居作为关键突破口，以乡村治理作为重要支撑，精心谋划、扎实推进，全力谱写“乡村出彩”的绚丽篇章，成功打造出独具苍岭特色的美丽乡村典范。

在公共服务领域，楚雄州全面统筹教育、文化、体育、医疗、养老等公共服务设施的布局规划，大力推动社区生活圈建设。通过一系列行之有效的举措，显著提升了城乡公共服务的均衡性与可及性，让广大群众享有更加优质、便捷的公共服务。在土地资源利用方面，楚雄州积极挖掘存量建设用地潜力，以科学严谨的态度开发利用地下空间，合理引导土地实现复合利用。稳步推进城市更新工作，切实提高土地节约集约利用水平，有力促进城市朝着内涵式、集约化方向发展，实现城市建设的高质量、可持续推进。

综上所述，楚雄州以持之以恒、坚定不移的决心，深入践行“绿水青山就是金山银山”的先进生态文明理念。严格坚持“节约优先、保护优先、自然恢复”为主的科学方针，高屋建瓴地统筹谋划新时代楚雄市山水林田湖草城全域全要素的生态保护与修复布局，推动生态环境达成系统性、整体性的改善与优化。要着力构建并完善国土空间规划委员会制度，充分发挥该制度在国土空间规划编制、实施及管理工作中的统筹协调核心效能，保障各项规划工作能够有条不紊地推进，实现高效落实。

楚雄州严格遵循“统一底图、统一标准、统一规划、统一平台”的规范准则，进一步优化国土空间规划“一张图”系统以及国土空间基础信息平台。积极搭建全方位、多层次的国土空间规划实施监测网络，运用先进的信息技术手段，全面提升空间治理的数字化、智能化程度，为国土空间的科学开发利用与有效保护提供坚实有力的技术保障。同时，积极推进以县城为重要载体的新型城镇化建设，引导小城镇结合自身实际，走差异化、特色化发展之路。通过优化镇村布局结构，扎实推进宜居宜业和美乡村建设，为乡村振兴战略的实施奠定坚实基础，推动城乡融合发展迈向新的台阶。李强 摄影 报道

参考文献：
[1] 李昌荣. 《关于推动高质量发展加快乡村振兴战略实施的建议——关于对市十届人大一次会议第250号建议的答复》，文号：楚市乡振复函〔2022〕10号，楚雄市人民政府门户网站.
[2] 王斌. 《楚雄市稳步推进“干部规划家乡行动”》，楚雄市人民政府门户网站，2022年5月.
[3] 《干部回村话乡情，共谋苍岭新篇章》，楚雄市人民政府门户网站，2022年2月14日.
[4] 《楚雄州国土空间总体规划（2021 - 2035年）》，楚雄彝族自治州人民政府门户网站，2025年1月.
[5] 《关于楚雄市国土空间生态修复专项规划（2021 - 2035年）》，楚雄市人民政府门户网站，楚市自然资源公示〔2025〕53号.
[6] 云南省人民政府. 《云南省人民政府关于〈楚雄州国土空间总体规划（2021—2035年）〉的批复》，载《云南省人民政府公报》2024年第13期.