观点丨秦虹：破解空间瓶颈，激活存量潜能

秦虹

中国人民大学国家发展与战略研究院研究员

城市更新研究中心主任

当前，我国城市发展正从增量扩张阶段全面转向存量提质阶段。城市更新承载着改善民生、激发经济活力、优化空间结构、传承历史文脉等多重使命，但在实践中却长期面临落地难的困境。究其原因，快速城镇化时期形成的土地管理政策体系，与存量时代复杂多元的更新需求不相匹配是重要因素之一。近期国家颁布的《城市更新“十五五”规划》（以下简称《规划》），针对土地政策作出了适应性调整。这种精准回应现实需求的变革，成为《规划》最具价值的亮点之一，其核心内容可归纳为以下六个方面：

通过正面清单引导 支持土地混合开发与空间复合利用

传统城市规划管理遵循“单一用途分区”原则，工业、商业、居住等用地类型界限分明。在此模式下，老旧厂房、闲置商办、低效楼宇等存量空间推进功能更新时，首先面临“用途不符”的刚性约束。变更用途需启动复杂的控制性详细规划修改程序，涉及多个部门，审批周期漫长，结果也存在高度不确定性。《规划》明确提出“制定土地混合开发和空间复合利用的正面清单并明确规划管控要求”，将极大便利企业根据市场需求匹配空间资源，有效降低更新实施难度。与之配套的“多部门并联审批”流程再造，将过去的“串联”审批转为“并联”模式，城市更新项目的审批时间将大幅压缩，审批效率显著提升。

优化土地用途转换过渡期政策 减轻企业经营负担

对于存量更新项目而言，除了“不敢转性”的顾虑，还面临“转不起”的现实困境。过去虽有“5年内按原用途和权利类型使用土地”的过渡期政策，但存在明显局限。《规划》从三个方面优化了过渡期政策：一是将原先固定的5年期限调整为原则上不超过5年，部分城市已在探索更长过渡期，使期限设定更具弹性；二是将适用范围从原先限定的新产业、新业态，扩展至所有“国家支持的产业、行业”，让更多项目能够享受政策红利；三是明确过渡期满后可选择“租赁”或“协议出让”的处置方式，其中“按年缴纳租金”的选项可有效减轻企业经营负担，将一次性资本性支出转化为可分摊的长期运营成本，为“以长期运营收益覆盖投资成本”提供了可能。

推动多方协作更新 合理减轻土地整合中的税费压力

城市更新面临的另一核心障碍是“产权碎片化”。多主体合作更新的最大经济阻力在于高额税费成本——涉及土地增值税、契税、企业所得税等，往往直接削弱了合作意愿。《规划》明确提出“合理减轻土地整合、置换、联合开发过程中的税费压力”。此项政策的落地，将有效缓解产权整合中经济负担过重的问题。各权利人的交易成本有望显著降低，“抱团取暖”式的联合自主更新将更具可行性，大量因产权分散而长期“沉睡”的存量空间也有望被激活。

规范多元化供地方式 精准对接多样化需求

传统“招拍挂”净地出让模式不适用于存量更新。《规划》提出规范“弹性年期、先租后让、长期租赁”，并支持“带方案出让”等土地供应方式。这种多维度、多元化的选择路径，能够精准对接不同项目在不同阶段的差异化需求：协议出让为原产权人自主更新提供了可行路径；弹性年期与先租后让使供地年限更贴合产业实际生命周期；长期租赁采用年租制，有效降低企业初始用地成本；“带方案出让”则将管控节点从“事后验收”前移至“事先约定”，确保建成品质刚性落实，是保障更新质量的重要举措。

推进工商业用地使用权续期 回应市场关切

20世纪90年代初大规模出让的工商业用地，目前剩余使用年限普遍不足20年。长期以来，续期政策缺乏明确指引，导致资产估值困难、投资预期不稳定、优质资产面临贬值风险等三重困境。《规划》明确提出“依法稳妥推进工商业用地使用权续期”，正是对市场这一深度关切的积极回应。这一提法首次将续期工作明确为可预期的任务，推动政策导向从“被动应对”转向“主动谋划”，为未来数年集中出现的续期需求提前构建规则框架，有助于稳定市场长期预期，为存量资产注入流动性预期与投资信心。随着续期标准、办理流程及地价机制的逐步明确与务实落地，沉睡的工商业用地才能真正被“唤醒”。

创新确权登记服务 打通资产流通“最后一公里”

城市更新的价值最终需通过资产的确权与流通得以体现。一个更新完成的项目，若无法完成不动产登记，便意味着资产既不能抵押融资，也难以交易流转。传统不动产登记规则基于“二维平面宗地”和“单一用途”设定，在面对存量更新中的混合用途、立体开发、历史遗留等复杂产权问题时，往往力不从心。《规划》在不动产登记领域实现了多维度创新。首先，提出分层确权，打破一宗地仅能登记单一用途的二维惯性，允许对同一地块按不同用途、不同空间层次实施分段、分层、分权登记；其次，引入预告登记和“按户首次登记”等措施，有效适配混合利用、功能兼容、立体开发、自主更新等复杂城市更新项目的产权管理需求；第三，政策特别明确简化历史建筑不动产登记申请材料，精准破解历史建筑更新中长期存在的“材料缺失、确权困难”难题。

城市更新“十五五”规划中的土地政策，是一份直面现实痛点、兼具顶层设计与务实导向的文件。它通过正面清单、弹性供地、过渡期优化、税费激励、立体确权等系统性举措，着力打通全链条的土地制度堵点。随着政策落地及配套细则出台，城市更新的制度性交易成本有望降低，社会资本参与的积极性与安全感或将显著提升。这为摆脱“大拆大建”的路径依赖、转向可持续的有机更新模式，提供了坚实的制度保障。

文章来源：中国建设报

微信编辑：张菁菁

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