中央和地方，钱为什么要这样分？

文章《如何最快了解一个县城的财政状况？》讲了分税制，讲了"财权上收，事权下沉"，讲了"广场气派，学校旱厕"的缘由。

但有个根本的问题没有讲，那就是，既然“广场气派，学校旱厕"因分税制而起，为什么还要实行分税制？

2026年3月，中国人民大学吕冰洋教授发表论文《集分相制：中国特色政府间财政关系的制度逻辑》。

我在论文中找到了答案。

本文就是拆解这篇论文，旨在弄懂两千年来中国财政关系的底层逻辑。

一、绕不开的三个问题。

央地关系拆开看，就三件事：控制、激励、平衡

第一，控制。

上级定了方向，下级会不会照着干？会不会走样？会不会阳奉阴违？

中国是一个大国，中央到乡镇五级政府，政策到了基层，还能保持多少原样？

第二，激励。

下级有没有动力去干活？如果干多干少一个样，那谁还愿意多干？

对应财政就是，地方政府有没有动力去发展经济，去招商引资，去改善民生。

第三，平衡。

资源在不同地区之间怎么分配？发达地区和欠发达地区的差距，怎么管？

控制、激励、平衡，三个目标，天然就存在矛盾。

想要控制紧，激励就会弱。地方做什么都要中央批，哪有积极性？

想要激励到位，控制就得松。给了地方自主权，就可能有地方不听中央的。

想要平衡，就得从发达地区拿钱给欠发达地区，拿多了，发达地区没动力，给少了，欠发达地区没保障。

怎么办？

中国用了一整套制度来应对，核心逻辑就是"集分相制"。

二、什么叫"集分相制"？

"集分相制"就是，集中中有分散，分散中有集中，相互制衡，不同权力维度，有的集中、有的分散，通过交叉结构来同时实现控制、激励、平衡三个目标。

举个例子。

税收领域。

什么税能收、税率多少，中央说了算，这是"集"。增值税、企业所得税，中央和地方按比例分，地方留一部分，这是"分"。中央靠立法权控制大局，地方靠分成获得激励。

再比如支出领域。

国防、外交这些全国性事务，中央管。教育、医疗、城市建设这些地方性事务，地方管，这叫"事权划分"。

中央会委托地方办事，同时把钱拨下去，这叫"转移支付"。

为什么这么麻烦？不能直接”中央集权"或"地方分权"？

原因是，中央和地方间存在三重信息障碍。

第一重，信息复杂性。

一个县有多少家企业、每家企业经营状况如何、该收多少税，这些信息中央不可能全部掌握，只能靠地方去了解。

第二重，信息不确定性。

政策制定时，不可能预见到未来所有的变化，经济形势变了、自然灾害来了、国际市场波动了，这些都需地方在执行中灵活应对。

第三重，信息不对称。

地方掌握了更多信息，就有可能利用这些信息来谋取自己的利益。

比如，地方明知某个企业经营困难，仍然上报"增长良好"，为了完成考核。

三重信息障碍，决定了中央不可能包揽一切，地方需要有一定自主权，但地方有了自主权，又可能偏离中央的目标。

所以需要"集分相制"，该集权的集权，如税收立法权、监督权，该分权的分权，如部分税种的地方留成、一定范围内的支出自主权，通过这种交叉制衡来达到平衡。

三、两千年的演变。

当然，这套逻辑也并非今天才有。

秦朝统一后，实行高度的财政集权。地方郡守的收入全部上缴中央，支出由中央核定。这是"集"的极端，控制最强，地方的积极性也最弱。

到了唐代，分了二段。

"安史之乱"前，实行的是统收统支，财政权力高度集中在中央。"安史之乱"后，地方节度使势力膨胀，中央控制力下降，财政关系转向了"划分税权、分享税收"的模式，中央和地方各自有独立的税源，"分"的一面增强了。

宋代吸取了唐代藩镇割据的教训，实行了更加精巧的"集分相制"。

在路一级，设立转运使，负责把地方的财政收入转运到中央。地方的财政收入被分成三份：上供（上缴中央）、送使（留给路一级）、留州（留给本地使用）。中央通过三分法，既保证了中央的收入，又给地方留了余地。

明清两代，中央集权进一步加强。

尤其是清代，通过"奏销制度"，地方每一笔财政收支都要上报中央核销，地方通过"耗羡"等非正式收入保留自主空间。集权是形式，弹性是实际，这也是"集分相制"的表现。

古代中国的财政演变，始终围绕控制、激励、平衡三个目标。和平时期，控制是第一位的，维持国家的统一和稳定，高于激发地方的积极性。王朝末期，中央控制力下降，地方才获得了更多的自主空间。

四、现代中国的三个阶段。

新中国成立后，财政关系经历了三个明显不同的阶段，正好对应了"控制、激励、平衡"三个目标的不同优先排序。

第一阶段：统收统支（1950-1979年）。

地方所有的财政收入上缴中央，地方支出由中央核定拨付，对应的目标排序是：控制第一，激励和平衡是次要的。

原因是，当时实行计划经济，国家需要集中有限的财政资源用于重工业建设。国防开支、156个重点项目、三线建设，都需要中央统一调配，地方的角色是执行者。

这个阶段，控制力度最强，地方积极性最弱。

1958年和1972年，中央两次尝试向地方下放财权，但效果都不好，计划经济体制下，放权只会导致地方盲目投资、重复建设，造成混乱。

第二阶段：财政包干（1980-1993年）。

改革开放后，激励放在了第一位。从1980年开始，实行"划分收支、分级包干"的财政包干制。

地方在完成上缴中央的任务后，剩下的收入归自己，这极大地调动了地方发展经济的积极性。乡镇企业异军突起，各地招商引资热火朝天，中国经济的活力被释放出来。

但代价也很大。

中央财政收入占全国财政收入的比重，从1984年的40.5%下降到1993年的22%。中央手里没钱，对地方的调控能力严重削弱。

各地为了争税源，搞地方保护主义、重复建设、市场分割。地区之间的差距也在拉大，中央没有足够的财力去搞转移支付、去平衡地区差距。

包干制，激励是到位了，但控制和平衡都出了问题。

第三阶段：分税制（1994年至今）。

1994年的分税制改革，目的是强化控制和平衡，同时改变激励方式。

分税制的核心是"按税种划分收入"。增值税、关税等大税种划归中央或中央与地方共享，地方留下的是小税种和部分共享税。

中央收入的占比，从1993年的22%提升到1994年的55.7%。

控制回来了，中央有了财力去调控地方行为。1994年成立的中央税和地方税两套税务机构，中央可以直接掌握税收征管信息，不再完全依赖地方上报。

平衡也回来了，中央有了钱，就可以搞转移支付。从1995年开始，中央对地方的转移支付规模逐年扩大，到2025年已超过10万亿。中西部欠发达地区的财政运转，很大程度上靠转移支付维持。

激励的方式也变了。包干制下，地方多收多留，激励很强，但容易导致地方保护。分税制下，地方为了增加收入，不再简单搞保护主义，而是转向招商引资、发展工业。

这种生产型激励虽然也有问题，比如重投资轻消费、重生产轻环保，但比起包干制下的地方保护和市场分割，已经进了一大步。

五、“集分相制”的智慧。

中国是一个大国，信息复杂、存在多方的不确定和不对称，中央不管地方，否则政令不通、各行其是，也不能管死地方，否则缺乏活力、没有积极性。

两千年来，财政关系一直在“控制、激励、平衡”间演化，寻求动态平衡。

分税制，是迄今最精巧的“集分相制”设计，它通过税种划分实现集中，通过共享税和转移支付实现分散和平衡，通过税收征管体制改革实现对地方行为的有效监控。

当然，它不是终点。

分税制运行三十年后，地方政府的债务问题正在暴露，前面写的城投公司（县城城投，穿了二十年的马甲，该脱了）、银行（县城银行，你的存款去哪了？）、专项债（县城的钱，新的来路），实质上都是分税制遗留的财权事权不匹配问题的延伸。

新一轮财税改革要解决的，是如何在保持控制力的同时，给地方更匹配的财权和更可持续的税源。

看懂了“集分相制”，就看懂中国财政关系的底层逻辑。