湖北
1939年3月初，罗荣桓和陈光率领115师师部和主力一部进入山东。罗荣桓很快发现，山东的局势远比他想象中复杂。
罗荣桓
当时山东纵队已发展到数万人，这是一支由全省各地起义武装整合而成的队伍，土生土长，熟悉地形，跟地方党血肉相连，却缺乏正规化训练和统一的指挥。115师和山东纵队都听命于延安，但在山东地面上，谁统谁、怎么统、听谁的命令打仗，从一开始就是一笔糊涂账。
1939年4月13日，八路军总部决定成立八路军第一纵队，徐向前为司令员，朱瑞为政治委员，统一指挥山东的部队。同年秋，朱瑞接替郭洪涛出任中共山东分局书记，并任山东军政委员会书记。在组织序列上，朱瑞是山东党政军的最高负责人。
但问题在于：朱瑞是留苏回来的政治工作专家、炮兵科班出身，长于理论和作报告，却不曾统率过大兵团作战；而真正打过硬仗、带过主力野战军的罗荣桓，在分局领导排名中却不在最高位。山东地区的军事指挥权与政治领导权，就这样错开了。
朱瑞
1940年夏，徐向前奉命返回延安筹备“七大”。徐向前在山东的时候，还能凭借威望和经验统一领导山东地区的部队，但他走了以后，罗荣桓和朱瑞之间的矛盾马上显现了出来。
1940年9月至10月，115师在费县桃峪村召开高级干部会议，山东分局的领导同志也出席了。会议主题是检讨115师入鲁以来的工作，罗荣桓在会上主动检讨了115师师部存在的问题：纪律松弛、某些干部作风粗暴、对根据地政权建设的配合不够紧密……
朱瑞却在会上抓住115师部分干部枪杀俘虏的“南大顶事件”不放，对115师的纪律状况提出了尖锐的批评，他还说了一句分量极重的评语：“工作除卫生外无甚进步，如要进步需要前面有人拽后面有人推。”
朱瑞
在朱瑞的主导下，会议形成了“倒罗”的气氛。10月13日，八路军总部也致电115师，对师领导提出严厉批评，一时间，罗荣桓的处境非常困难。
面对批评，罗荣桓决心自己承担责任，10月14日，他致电中央军委和八路军总部，承认115师领导“无能已极为严重”，建议徐向前和朱瑞兼任115师的师长和政委，陈光任副师长，萧华任政治部主任，自己则去学习或者到其他地区作部分工作。以严谨谨慎著称的罗荣桓提出这样的请求，说明他当时的工作确实遇到了严重困难。
同日，朱瑞在发给中央和八路军总部的电报中严厉地批评了115师，认为115师在整军、建设根据地工作上处处落后松懈，还要求“陈、罗最好给予休养”。
党中央面对山东领导班子的矛盾，及时地鼓励了罗荣桓和陈光。10月18日，毛泽东、朱德、王稼祥联名发电给罗荣桓、陈光、萧华，称115师的总路线是正确的，鼓励他们安心工作，目前罗荣桓不能离开山东。同日，八路军总部也发来电报，声明以前批评115师的电报作废。
罗荣桓和家人
虽然有党中央和八路军总部的耐心调解，但是山东根据地的统一领导问题解决起来还是难度很大。1942年2月4日，毛泽东给正要从华中返延安、途经山东的刘少奇发电：
朱、罗相互不满，发生争论为时已久，中央未予解决。朱的毛病在浮。你经山东时请加考察，予以解决。
4月10日，刘少奇到达沂蒙山区，他先后和朱瑞谈了3天的话，接着又同罗荣桓、陈光谈了一天一夜，然后同山东纵队政委黎玉谈了一天。刘少奇在了解了山东的情况后，给中央写了一份报告，报告主要批评了朱瑞：
山东分局主要负责同志应对在执行中央政策、发动群众、减租减息和锄奸政策等方面负有领导不力的责任。
毛泽东和朱瑞
在刘少奇的耐心劝说下，山东班子的团结问题有了改善。1942年5月，朱瑞、陈光、罗荣桓、黎玉联名致电中央做检查，此后朱瑞逐渐退出军事指挥一线。1943年3月，中央军委正式任命罗荣桓为山东军区司令员兼政委、115师代师长兼政委，他集山东地区党政军领导权于一身的一元化领导终于落定。同年9月，朱瑞奉调返回延安，后来筹建了延安炮兵学校——那才是他真正发挥专长的地方。
罗荣桓全面主持山东抗日根据地工作之后，扭转了一度被动的抗战局面，在以他为首的山东分局领导下，山东抗日根据地成为我们党的一个完整的、重要的战略基地。对罗荣桓在山东工作7年间的功绩，毛泽东在1962年曾有过评价：“山东只换上一个罗荣桓，全局的棋就下活了。山东的棋下活了，全国的棋也就活了。”
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