曹鎏：主渠道目标导向下行政复议多元功能价值之实现

主渠道目标导向下行政复议多元功能价值之实现

曹鎏（中国政法大学法治政府研究院副院长、教授）

摘 要：主渠道目标要求构建起以化解争议为基础、行政监督为主导、行政救济为终极目标的制度逻辑。新修订的《中华人民共和国行政复议法实施条例》通过多元功能的一体化型塑，为夯实行政复议“化解行政争议主渠道”定位提供了关键规范依托。在化解争议层面，通过受案范围精准扩容、利害关系认定标准优化等方面显著强化争议吸纳与前端分流效能；在行政监督层面，通过完善复议前置规则、确立提级管辖制度并构建横向贯通的协同监督格局，助推法治政府建设率先突破；在行政救济层面，依托数字化救济平台、健全阅卷及被申请人出庭等程序保障并细化实质填补权益的多元决定体系，构建从程序启动到结果落位的全周期保障体系。未来应持续强化科技赋能与专业队伍建设，将行政复议的制度优势切实转化为法治中国建设的治理效能。

关键词：行政复议法实施条例　主渠道目标　多元功能　行政监督　实质性化解

《中华人民共和国行政复议法实施条例》（以下称新条例）的修订不仅反映出行政复议规则体系日益完善，更标志着以《中华人民共和国行政复议法》（以下简称《行政复议法》）为统领、以新条例为支撑的现代行政复议制度体系日臻完备。新条例在《行政复议法》基础上，明确规定行政复议机关应当“促进从源头上预防和减少行政争议”。这不仅是化解“官民矛盾”、提升政府公信力的务实举措，更是坚持人民主体地位、巩固中国共产党长期执政基础的必然要求。主渠道目标导向下，行政复议的多元功能并非简单叠加，其“行政司法”属性决定了各项功能具有不同的价值意蕴：化解争议是其发挥主渠道作用的基础性功能；行政监督是确保解纷优势的源生性与主导性功能；而维护当事人合法权益的行政救济则是其终极功能。作为整个行政复议法律体系中承上启下的重要配套立法，新条例立足于实施性定位，充分发挥行政监督权所具有的穿透式预防与调处优势，将救济的终极功能有机融合于化解的基础功能与监督的主导功能之中，实现了行政复议多元功能的一体化型塑。正确理解与适用新条例，必须遵循功能价值的内在逻辑，准确把握强化化解行政争议、注重行政监督以及落实行政救济三个维度的规范展开脉络，从而将行政复议制度优势切实转化为法治中国建设的治理效能。

一、强化争议吸纳与化解功能，筑牢实质性解纷的制度基石

作为化解行政争议的主渠道，要求行政复议必须有充分的可接近性，能解决的行政争议范围具有足够的涵盖性。为了实现“应收尽收”，新条例依据《行政复议法》对受案范围进行了细化补充，确保行政复议范围具有足够的涵盖性。新条例第九条针对社会治理中的热点诉求，基于行政复议层级监督的底层逻辑，在《行政复议法》第十一条基础上运用正面列举和概括兜底的立法技术以厘清受案边界：一是对列入严重失信主体名单决定或者失信惩戒措施不服的，明确其可复议性，这对于规范信用监管、优化法治化营商环境具有重要作用；二是对教育行政部门就学校开除学籍和退学处理决定作出的申诉处理决定不服的，明确纳入受理范围，理顺了教育行政救济的衔接机制；三是对学位授予单位不受理学位申请、不授予学位或者撤销学位行为不服的，通过专门列举予以明确，强化了对受教育者学术权益的复议保障；四是将公务员录用工作中对报考者违纪违规行为作出的处理决定纳入审查，凸显了重大权益保护理念，展现了行政系统内自我监督录用环节的固有优势；五是保留了“认为行政机关的其他行政行为侵犯其合法权益”的兜底条款，确保原则上未被排除的行政争议均可进入复议程序。新条例第三十五条则通过对“利害关系”进行类型化细化，明确将涉及相邻权、公平参与竞争以及为维护自身合法权益申请查处违法行为等情形纳入行政复议资格范畴。可见，从案件范围到主体资格的细化阐释，展现了行政复议较为宽松的受案门槛，为绝大多数行政争议能够进入行政复议提供了坚实的制度入口。

广泛的争议吸纳，需要依托科学的审查逻辑，行政复议要发挥主渠道效能，必须彰显其作为“行政司法”的独有属性。新条例第二条明确规定，行政复议机关应当对行政行为的“合法性、适当性进行全面审查”，并强调“促进从源头上预防和减少行政争议”。这一规范确立了行政复议超越单一合法性监督的功能定位，使其能够通过对行政裁量权合理性的深度剖析，触及争议的实质核心。为落实《行政复议法》关于实质性化解争议的要求，新条例第三十八条进一步细化了被申请人五日内自行纠正的程序机制，明确规定作出行政处罚决定的机关在收到申请书副本后，认为违法或不当的，应当在五个工作日内依法先行纠正。这一机制将“行政自制”理念程序化，通过前置性的自我纠偏实现了争议的前端化解。争议的广泛吸纳与深度审查，最终必须落脚于实质性化解的整体效能。为破解实践中争议解决“程序空转”的局限，新条例在规范层面提升了调解与实质性解决机制的功能位阶。新条例第六条明确要求加强行政复议调解工作，鼓励在法治轨道上推动更多行政争议通过调解达成和解。这种由行政机关主导的解纷模式，能够更充分地整合行政资源，从而全面回应当事人的实质权益诉求。正是基于这种对内强化资源整合、对外延展治理深度的效能建构，行政复议方能有效承接行政争议。在注重发挥系统自我净化大部分矛盾作用的同时，保证了司法系统对极少数重大疑难复杂案件的终极裁判功能。

二、注重行政系统内自我监督功能，推动法治政府建设率先突破

《行政复议法》第一条将立法宗旨由“保障和监督”调整为“监督和保障”，凸显了行政复议监督依法行政的功能优先性，这既是对法治政府建设率先突破要求的积极回应，也是对中国式行政复议现代化路径的深刻关照。作为制度实施的重要规范依托，新条例将此宏观定位转化为具体的工作要求，在第二条明确要求行政复议机关应当对行政行为的合法性与适当性进行全面审查，旨在通过纠正违法或不当行政行为，推动行政争议的实质性化解并从源头上实现争议预防。为确保监督效能的连续性与穿透力，新条例针对实践中亟待规范的行政不作为与信息公开争议，对复议前置程序进行了体系化的规则供给。复议前置的本质在于将特定领域的争议优先纳入行政系统内部进行集中过滤与纠偏。对此，新条例第三十条明确界定了“未履行法定职责”的具体内涵，将其精准指向申请人向行政机关申请履行法定职责，该行政机关在法定期限内未受理、受理后不予答复或者不履行相应法定职责的情形。同时，在政府信息公开领域，新条例第三十一条规定当行政机关认为申请公开的政府信息属于法定不予公开情形而决定不予公开时，相对人应当先行申请复议。此外，新条例第二十六条增设了申请期限的期间扣除规则，明确因行政机关未告知复议前置导致当事人起诉被驳回的，相应诉讼期间不计入复议申请期限。这一规定有效规避了行政机关因未依法履行告知义务而逃避复议监督的风险，不仅体现了对当事人程序权利保护的精细化供给，更全方位保障了监督机制的周延性与实施效能。

行政复议的监督效能不仅局限于系统内部的纠偏，更延伸至国家宏观治理层面，发挥着法治政府建设“晴雨表”与“助推器”的关键作用。为深度融入高质量发展大局，新条例通过一系列制度安排，强化了行政复议在促进实质法治、提升营商环境法治化水平的独特功能。除了第二条明确将“适当性”纳入全面审查范畴，新条例第五十五条进一步明确了“内容不适当”情形：违背行政管理目的、超过必要限度、对相同情况的当事人不平等对待等。这一制度设计实现了比例原则入法的立法创制，让个案中的公平正义的实现有了立法保障，对于从源头上规范并监督行政裁量权、维护全国统一大市场规则的一致性提供了坚实的规范支撑。据统计，2025年度全国各级行政复议机关办理涉企行政复议案件6.1万件，纠正侵害企业合法权益的违法和不当执法行为6431件，通过调解、和解实质化解1.5万件。这一数据生动展现了行政复议在纠治涉企执法偏差、推动从形式纠错向实质化解转型的实效。针对破除地方保护与市场分割的隐性壁垒，新条例第四十条确立了提级审理制度，允许上级复议机关对涉及重大社会公共利益或有重大影响、具有法律适用指导意义或案情重大、疑难、复杂的新类型案件实施提级管辖。该制度通过向上级机关集中管辖权，有效排除了地方保护主义的干扰，有助于引导行政执法标准的跨区域统一。这种将规范公权力与激发市场活力相结合的模式，促使行政复议从单一纠错向全周期治理转变，显著提升了市场主体的法治获得感，并为其提供了稳定且透明的法治预期。

作为行政系统内部由政府主导的监督机制，行政复议体现了人民监督政府进而行政系统内自上而下自我监督的有机融合，也是党内监督统领下各类监督贯通协同体系的重要组成部分。为提升监督的刚性约束，新条例构建了由点及面、横向贯通的协同监督格局。一方面，新条例强化了组织保障，第六十六条明确要求县级以上地方各级人民政府应当建立健全行政复议工作责任制，定期提交工作报告并将其纳入本级人民政府目标责任制。这一规定将复议监督结果直接与政府治理效能挂钩，确保了层级监督的刚性约束力。另一方面，新条例第五十条完善了行政复议委员会的组织规则，通过明确行政复议委员会主任、副主任由本级人民政府、本级行政复议机构负责人担任等制度安排，将行政复议工作纳入政府议事日程，并通过引入外部专家的独立审查机制，在防范委员会功能虚化的同时提升了审理的公信力。此外，新条例第六十九条细化了行政复议建议书制度，明确赋予了复议机构针对普遍性问题提出制度完善和改进行政执法建议的法定职权，引导行政复议由“个案纠错”向“完善制度、改进执法”的治理深度延伸。而且，新条例专设行政复议协同条款，第七十三条要求加强行政复议与监察监督的贯通协同，健全信息共享和线索移送机制。这种多元协同的监督模式，充分彰显了行政复议在党和国家监督格局中的独特价值，为法治政府建设的率先突破提供了坚实的制度保障。

三、落实行政救济功能，彰显便民为民的制度底色

行政救济功能的有效发挥，以程序启动的低成本与高便捷性为前提。救济制度的生命力在于其高度的可及性，畅通的启动机制是实现实体权利保障的程序基石。新条例通过优化申请机制与期限规则，切实将“复议便民”理念转化为规范层面的制度供给。在申请渠道上，新条例第八条明确国务院行政复议机构应当通过统一的行政复议信息化平台为公众提供便利，并赋予在线复议活动与线下活动同等法律效力；第二十八条进一步规定，通过指定互联网渠道提交符合要求的材料后，复议机关不得要求另行提供纸质材料。这种在线救济方式有效打破了物理空间限制，大幅降低了群众的维权成本。新条例第十九条明确符合条件的申请人可以依法向相关法律援助机构申请援助，以公权力托底的方式强化了救济权的平等保护。此外，为保障相对人的程序选择权，新条例第二十五条严格压实了行政机关的告知义务，第二十六条确立了复议期限除外规则。这一系列规定体现了制度对相对人程序弱势地位的充分关照，确保救济渠道始终畅通。

救济程序的公正性与透明度，直接决定了当事人对救济结果的心理认同与制度信任。新条例通过细化审理过程中的权利保障规则，显著提升了行政复议的参与度与公信力。在信息对称方面，新条例第四十九条明文确立了阅卷制度，要求复议机关为申请人及其代理人查阅、复制有关材料提供必要条件，充分保障了当事人的知情权与质证权。在代理人规则上，新条例第十八条对被申请人的委托代理作出限制，要求其应当指定工作人员参加复议，不得仅委托律师。这一规定促使行政机关直面群众诉求，从而提升自我纠错的诚意与担当。针对重大疑难案件，新条例第五十二条规范了行政复议委员会的咨询机制，要求报请决定时应当附具咨询意见并说明采纳情况。通过引入外部专家的独立审查与内部监督的有机结合，行政复议为当事人提供了一个更加中立、专业的对话平台，为实现看得见的正义奠定了基础。

行政复议救济效能的体现也在于复议决定能否实现对受损权益的实质填补。法院在行政诉讼中受制于司法谦抑性原则，往往以撤销判决为主；而行政复议作为行政系统内部自我纠错的机制，具有直接作出给付、变更等实质性裁判的天然优势。新条例细化了多元化的决定体系，针对不同类型的权利诉求提供了相应的救济路径。在变更决定的适用上，新条例第五十五条对“内容不适当”情形进行的类型化界定，使复议机关能够通过介入行政裁量权的实质审查，直接纠正显失公平的行为，发挥出比行政诉讼更具穿透力的救济优势。针对行政协议类纠纷，新条例第六十二条回应现代给付行政与契约行政下的维权痛点，构建了涵盖责令订立、履行义务、撤销解除及合理补偿在内的全方位裁判规则。在行政赔偿领域，新条例第六十三条要求复议机关必须作出具有明确赔偿内容的决定，并允许对确有错误的赔偿数额直接进行变更，有效扭转了以往救济中“重纠错、轻赔偿”的做法，实现监督与救济的协同。通过从程序启动到实质决定的全周期优化，行政复议在法治轨道上切实履行了保护合法权益的规范使命，真正将“便民为民”理念转化为人民群众触手可及的公平正义。

四、结语

新条例的颁布为行政复议的高质量发展提供了系统清晰的制度供给，但其制度优势能否切实促进主渠道目标实现，还需要科学、长效、充分的保障体系。在持续完善全国统一信息化平台建设、以科技赋能提升行政复议公信力与透明度的基础上，行政复议队伍的现代化建设应成为当前急需解决的紧迫课题。随着新条例的全面施行，行政复议案件规模预计将有一定幅度的增长，大量新型、疑难争议案件亦对复议人员队伍的整体专业素养提出了更高要求。实践中，一些行政复议机构的工作人员规模有限，专职岗位尚存在优化空间，人手难以应对庞大的复议工作量，既存在“案多人少”问题，也存在队伍专业素质不足问题。因此，健全科学的考核管理与激励保障机制，着力破解基层“案多人少”的实践困境，锻造一支政治坚定、业务精湛、作风过硬的高素质行政复议队伍，应尽快提上议事日程。

作为化解行政争议的主渠道，行政复议的制度价值不仅在于微观层面的个案纠错，更在于通过实质性的权利救济与穿透式的层级监督，将群众的维权诉求转化为行政系统内自我规范执法的内生动力。这种立足于个案公正、落脚于行政自制的运行机制，能够有效促进行政机关提升执法质量，推动争议解决模式由事后应对向源头治理延伸。在未来的法治实践中，行政复议应始终坚持高质效办好每一个案件的价值追求，为更高水平的平安中国与法治中国建设夯实复议保障，充分展现新时代“枫桥经验”的创新发展，为矛盾争议化解这个世界难题提供中国方案。

以上文章来源于《中国法治》2026年第7期，转自中国法治在线公众号。