李鲜艳 钱大军｜系统论视角下的基层弹性执法

作者简介：李鲜艳，河南警察学院侦查系讲师，法学博士；钱大军，吉林大学法学院教授、博士生导师，法学博士。文章来源：《法治现代化研究》2026年第3期，转自法治现代化研究公号。注释及参考文献已略，引用请以原文为准。

摘要

在系统论视角下，基层弹性执法是法律系统运作的基本形式——法律沟通的“异化”结果。当社会背景发生变动时，法律系统通过制定法所稳定的规范性预期与社会的普遍期望可能相互冲突。当法律系统封闭运作与开放需求之间的矛盾显现时，基层执法机关往往会以政治系统的运作逻辑突破法律而行事，这就导致基层执法工作人员突破法律进行执法活动，执法力度会呈现前后不一、“弹性伸缩”的样态。基层弹性执法导致社会主体赖以沟通的规范性预期发生“摆荡”，有损法律系统的功能实现。

一、引言

2023年春节前后，各地烟花爆竹燃放禁令的执行引发广泛关注和讨论。2023年1月2日，“鹿邑县8名少年打砸掀翻警车并在警车上跳舞”的恶劣事件冲上热搜，公众对公然冲撞执法权威的行为予以强烈谴责的同时也注意到：当天虽处于该市“打非”禁燃专项行动期间，警察却并未制止、管束公众聚集燃放烟花爆竹，甚至专设区域以供市民燃放。放眼全国，我们会发现多地概莫能外。纵观禁燃令的实施过程，基层执法机关对燃放行为的打击呈现出明显的“弹性伸缩”的特征：在“打非”禁燃期间，执法机关从一开始的从严打击——一旦发现违法违规燃放行为即施以罚款、收缴违禁物的处罚措施，甚至对违法者予以行政拘留，逐步过渡到“柔性”执法——口头教育、劝离违法燃放者，直至最后放任不管。当上级重启专项治理或“打非”禁燃重新被列为中心工作，执法强度又会形成新的弹性周期。以上描述的是我国基层政府弹性执法现象的“一角”——《烟花爆竹安全管理条例》的弹性执行。《烟花爆竹安全管理条例》的执行反映了我国基层执法的弹性局面，是基层弹性执法的典型案例。通过观察，能够深刻揭示法律系统所稳定的规范性预期与社会共同预期之间存在张力的原因，并发现环境如何作用于法律系统的运作，导致法律沟通的“异化”。因此，本文选取《烟花爆竹安全管理条例》的执行作为典型案例来描述基层弹性执法现象，并发掘基层弹性执法的深层次原因。基层弹性执法是执法不严的突出表现，以执法在不同场景的策略不同、施以不同力度的执法手段为特征。在社会主义现代化建设过程中，基层执法是法律实施的“末梢”环节，贯穿于社会生活的方方面面，是法律系统作用于社会最直接、最前端的途径。深入挖掘基层弹性执法的成因，深刻认知基层弹性执法的影响，解决基层执法不规范的问题，于我国依法治国实践具有重要意义。

目前，学界已有对基层弹性执法现象的研究。陈柏峰教授的研究以个案为例，在深度调研的基础上，从微观原因和宏观背景两个层次对基层弹性执法的发生机制进行阐释。针对基层弹性执法问题的解决，有学者主张可以通过约束行政许可自由裁量权以破解弹性执法的困局。既有研究多从科层制压力、基层资源约束等经验层面解构弹性执法现象，但存在理论解释力不足的局限。本文引入卢曼（NiklasLuhmann）的社会系统论，基于“系统／环境”的区分，聚焦以下问题：作为法律系统运作末梢的基层执法，为何产生偏离既定法律规范的弹性结构？这种执行弹性对法律系统的功能将产生何种影响？基层弹性执法是多重因素交织的产物，以“系统／环境”区分为分析工具，一方面能够阐明基层弹性执法的系统性根源，另一方面能够提出具有可操作性的二阶治理路径，为基层弹性执法问题的解决提供理论参照。针对以上问题，本文初步认为：在立法中心主义模式下，法律系统面临着规范封闭性与认知开放性的结构性张力。基层行政执法机关作为政治系统的组成部分，其运作逻辑具有双重特征：第一，以社会舆论为风向标，形成民意不可违的行动取向；第二，受条块关系制约，在垂直管理与属地责任间寻求平衡，并采用政治效果与法律效果的双重观察框架。这种制度环境导致法律沟通被异化为政治沟通的附属物。弹性执法破坏了法律系统的核心功能，导致公众对法律系统的信任危机。为制约基层弹性执法，应当引入法律系统内部的二阶观察和政治系统内部的二阶观察。

二、从依法执法到“弹性”执法：“异化”的法律沟通

卢曼观察后总结了现代社会的特征：现代社会是功能分化的社会，现代社会的特征就是通过功能分化而得以显现的。在社会演化过程中，现代社会逐渐分化出多个功能子系统——法律、政治、经济、教育与宗教系统等，这些系统各自承担着独特的社会功能。每个子系统不仅具有独特的运作符码，更通过自我指涉性的运作实现封闭性。其中，法律系统以“法／不法”的符码进行运作，由指涉着法律的沟通作为构成要素，执行着稳定化规范性预期的功能。

（一）法律沟通：法律系统的基本运作单位

经典法理学对法律系统的认知围绕着规范展开，将法律规则视作法律系统的基本构成要素。比如，凯尔森的纯粹法理论将法律视作一个由一系列法律规范构成的体系，哈特将法律视作由第一性规则和第二规则构成的，拉兹也认为法律是法律规范体系。将规则视作法律系统的基本单元具有便于理解的优势，但法律体系的构成要素不仅仅包含“规则”，同时意味着某种“社会事实”的存在。这种“社会事实”究竟和整体法律系统作何关联，卢曼借由法律系统的基本运作——法律沟通与整体法律系统之间的关系进行了解答。卢曼将法律系统的基本单元定义为“作出分派‘法’与‘不法’这些价值之宣称的沟通”：如果出现了某件事是否合法的问题，那么这种沟通是指涉着法律的沟通，属于法律系统；如果不是，那就不属于法律系统。如果想要鉴别某个沟通是否属于法律系统，那么就必须检验：“这个沟通所涉及的，究竟是不是要对法与不法进行分辨，以及是否涉及法律符码的领域范围。”在卢曼这里，只要我们运用“法／不法”这一符码进行观察与沟通，便受到了法律符号的约束，进入了法律领域。换言之，只要某个沟通对某项事态的法与不法作出处置，这个沟通就属于法律系统，并有可能对之后的法律沟通产生一定的影响。

法律沟通既非“告知”法律的行动，亦非“传递信息”的事件，而是包含三个要素——讯息、告知和理解的综合体，这三个要素通过选择被实现，组成一次沟通。理解是沟通过程中最重要的一项要素，“并不是传送者的告知意图，而是接收者将其视为告知的诠释，决定了沟通是否存在一事”。这也就是说，即使没有作出“告知”的身体活动或者是“沟通”的意图，也可能存在讯息传递以及理解活动，这在基层执法活动中尤为常见。在基层执法活动中，执法主体一般不会主动“告知”某项行为是合法的，而常以“否定性评价”的方式作出法律沟通。但执法主体不主动告知并非意味着沟通不存在，沟通是否存在的关键在于讯息的接收者——公众如何理解。这是因为基层执法所涵盖的违法行为通常社会危害性较小，违法行为“显著轻微”。因此，公众常常参照执法主体的行动来判断行为是否被处罚，进而得出是否违法的结论。以《道路交通安全法》第五十一条为例，该条文虽然明文规定“摩托车驾驶人及乘坐人员应当按规定戴安全头盔”，但当该条款的执行未列入阶段性执法重点时，基层执法主体通常不会主动纠正“不戴头盔”这一违法行为。作为执法相对人的市民通过观察执法机关对违法行为的容忍程度，反向推导规范效力的实际边界。在此过程中，执法主体虽然并未作出任何明确的意思表示，但行政相对人已将这种消极不作为理解为不戴头盔驾驶摩托车不会遭受行政处罚。社会公众基于对执法措施的持续性观察，逐步形成行为预期：不戴头盔不会遭受处罚，并据此调整自身的行为。这种预期通过群体间的信息扩散机制不断强化，最终导致规范在实际执行过程中出现执行效果衰减的后果。

（二）弹性执法：“异化”的法律沟通

基层执法机关在执法过程中权衡利弊、因地制宜，这就造成了基层行政执法机关在不同时期、不同场景、面对不同对象的情况下可能采取不同的执法态度，甚至引发截然相反的执法后果。这也得到了许多学者经验研究的证实。陈那波、卢施羽的经验研究综合性地呈现了城管执法的主要图景，一线城管执法人员在场域等要素的限制下，采取了不同策略导致不同结果。史明萍基于对武汉市F区的调研，描述了一线城管执法主体在面临街头摊贩时运用策略主义思维行政，在不同时空、对不同群体采取不同行政策略的现象，展现了一线执法主体的日常实践逻辑。陈柏峰通过对某基层的“禁麻”的执法实践，观察到基层执法的“弹性”局面。观察河南省某市的禁燃实践，也可察觉到基层执法的“弹性”特征。2022年12月，某市安全生产委员会办公室印发《关于开展烟花爆竹“打非”专项行动的通知》，要求自2022年12月起至2023年4月10日，全市开展烟花爆竹“打非”专项行动。该市公安局联合各相关职能部门开展专项检查，严肃查处在禁燃禁放区域内非法生产、经营、储存、运输和燃放行为，加强对城乡接合部、废弃厂房等重点部位、场所和治安卡口、收费站点的排查力度，一经发现即依法依规严格处罚。但该通知中所要求的严格执行措施施行数日，即遭受打击。2023年1月，春节将近，且恰逢防疫措施“新十条”推行，该市某大桥上大量市民多次聚众燃放烟花爆竹，烟花此起彼伏，屡禁不止，该市某区分局就在此地不足一公里处，却并未出警执法，巡逻警车也未对违法违规燃放者进行制止。这和一开始的“严打”形成鲜明的对比。短短十几日，禁燃执法措施发生了巨大转变，呈现出“弹性”特征——从一开始的罚款、没收违禁物到后来的视而不见，只要没人举报就不主动予以处理。

按照卢曼社会系统理论中的规范性预期维度观察，这种基层弹性执法构成了对法律系统运作机制的结构性偏离。根据现代法治的规范性预设，法律系统通过条件纲要的稳定适用建构起稳定的规范性预期结构：如果法律事实（X）被法律系统认定，那么就会引发明确的、可预期的法律后果（Y），法律系统通过这种方式，进行自我指涉式的运作。但如前述禁燃案例所示，弹性执法模式实质上瓦解了法律系统的运作。当执法系统采用弹性执行策略时，法律沟通的符码运作发生紊乱：其一，法律后果与法律事实的确定性关联断裂，同一行为（X）因时空情境差异可能触发Y1、Y2乃至Yn等多元后果；其二，法律系统与行政相对方的互动不再基于规范性预期，转而陷入策略性预期。这种“异化”的沟通已突破法律系统自我再生产的边界：当执法决策不再主要依据法律系统的内部逻辑，而是受政治系统、公共舆论等外源因素支配时，法律沟通实际上已经“异化”——虽然形式上看似保留了法律系统的符码运作，但作出的实际决策已由行政系统的运作逻辑所支配与决定。这种“异化”的沟通，不仅消解了法律沟通的自我指涉特性，更导致法律系统与环境的边界模糊不清。

可以看出，弹性执行现象广泛存在于基层执法实践中。在法律有明确规定的情形下，执法主体和行政相对人应当共享法律框架，即法律是如何规定的，在经过合理公正的执法程序认定之后，某个事件应当被施以相应的明确的法律后果。在这种法律框架之下，执法主体与行政相对人的行为依据和相应的法律后果应当是明确的、可预期的，并且即使有他人违反该行为以及后果预期，也可以期许违法行为人在法律的框架内改正自己的行为。但弹性执法无法实现以上的稳定预期，执法主体依据策略对法律进行变通执行，在同样的法律规制之下，同样的行为却会产生不同的法律后果，行政相对人难以形成稳定预期。此种沟通以法／不法为观察指向，但却发生了“异化”，已经远远相异于法律系统的基本运作单元——“法律沟通”，这些沟通已经不是完全依照法律所为，而是依照着一套法律之外的行为逻辑。

三、“异化”的根源：社会复杂性变动背景下的政治系统参与法律沟通

法律和政治的关系问题一直是法理学的核心命题。在学界讨论中，它们的关系主要表现为以下几种类型：政治和法律统一；政治和法律分化，但法律是政治的附属品，或者政治是执行法律的工具。在卢曼的系统论中，政治和法律只是社会为了化约复杂性而分化出的功能子系统，是社会历史演化的结果，它们并无地位上的优劣，二者也皆非对方的附属物，各自执行不同的社会功能。以卢曼系统论的视角来观察，分化而出的政治系统和法律系统各自封闭运作，分别独立执行着特有的功能。当然，封闭并不意味着两个系统完全无视对方，对对方不作出任何回应，封闭只是意味着面对来自对方的激扰，系统会以自己内部的运作逻辑进行处理。也就是说，理想情境下，法律系统和政治系统分别依据系统内部的运作逻辑作出不同的行为，法律沟通就是依照法律规范作出法律决定，执法机关在执法过程中严格依照法律规范对违法行为进行处理。

但我国的基层执法机构嵌入在党政体制中，执法行为会受到党政体制的形塑。同时，现代法律作为一种舶来品，对于现代法律的承认、熟悉与遵从受到本土性力量的制约。因此，在对中国语境下的基层执法进行分析时，仅仅从规范层面将其理解为法律系统的一项运作是远远不够的，还要考虑到在法治实践中，基层执法深入基层社会，执法背景复杂多变，受到政治体制、中国传统文化等因素的影响。

（一）复杂性变动背景下法律系统封闭性与开放性的矛盾

法律系统将社会中的规范性预期挑选出来并加以稳定，法律系统的功能是稳定规范性预期。既然要稳定规范性预期，法律系统的运转就不能毫无限制，而是要保持一定的封闭性，避免环境过度入侵、干预系统运转。封闭的法律系统是以法效力为象征的。借助效力／无效力的区分，系统可以确定进一步沟通的衔接值。但并非每一项法律沟通都传递着效力，唯有涉及具有法律效力的决定，才能决定法律系统的进一步运作。效力是系统动态稳定性的象征，这种动态稳定性展现于对过去事物的回溯与未来事物的展望中。同时，作为社会系统的功能子系统，法律系统的复杂性受到与环境复杂性兼容性的限制。系统的复杂性是根据与环境的兼容性而建构的，环境复杂性的增长会引发系统复杂性的增加。系统环境中始终存在着比系统内部更多的复杂性和偶联性，因此，系统为了维持自身的持存，需要不断地发展出化约复杂性的机制，而这也将作用于系统的环境，环境复杂性也将进一步增长，因此，法律系统和环境共同演化。譬如面临数字时代的到来，法律系统的复杂性会随之增长——互联网法院的设立与管辖案件范围专门化、《人民法院在线诉讼规则》的制定与实施等，法律制度的调整将使法律系统容纳更多复杂性。面临系统环境中不断增长的复杂性，如若法律系统对应当由自身加以调整的新生社会关系不予回应，那么社会在面临以这些社会关系为“锚点”的沟通时将难以维持稳定的规范性预期。随着数字化时代的到来，各功能子系统的复杂性将会随之进行调整，以实现与环境的兼容。在我国，这种复杂性的调整需要依赖系统和环境的结构耦合机制——立法来调整。通过立法这种结构耦合形式限制并减轻环境对系统的影响，使得系统对来自外部环境的信息高度敏感并进行复杂性化约，乃至在某种程度上达到与外部环境“共振”的效果，在成文法国家实现法律系统与“社会”俱进。

在社会复杂性不断提升的情况下，由法实证化实现的法律的系统封闭性与法律系统的开放需求产生了矛盾。一方面，社会复杂性变动亟待法律系统的调整以应对社会沟通的需要，另一方面，法律系统的封闭性则使法律系统保持一定的封闭，环境中的激扰因素需要经由立法辨别、处理，方能进入法律系统，将应当稳定的部分规范性预期通过立法加以稳定，成为实在法。在时空维度，立法不可避免地存在滞后性，在通过立法实现效力／无效力的界限跨越之前，社会的共同预期可能同通过实在法稳定化的规范性预期产生冲突。2022年年末，“烟花爆竹燃放打非”期间，“新十条”防疫措施发布，公众的出行不再受限，且在传统文化中，燃放烟花爆竹具有驱除邪祟、消除病灾的文化意义，因此，公众普遍期望能够在春节期间燃放烟花爆竹，以庆祝春节、祈愿美好，取消“禁燃令”的呼声高涨。此时，公众的普遍期望与法律系统所稳定的规范性预期产生冲突，法律系统的封闭性和开放性之间出现了矛盾。法律系统中的规范性预期的调整受制于立法程序，不可避免地滞后于社会共同预期的调整。此时，法律系统内部承受着巨大的压力。

（二）参与法律沟通的政治系统

在系统论中，政治系统的独特功能是“产出具有集体约束力的决定”，即政治系统在现代社会的功能就是为社会系统提供具有普遍约束力的“决定”，其合法性基础源于公众的支持。权力是政治系统实现自身功能的媒介，换言之，权力是实施政治系统作出的具有集体约束力的决定必要条件，是政治系统的精髓。政治系统有其自身的法则和运行逻辑：基于权力的大小，政治系统内部又以上／下（superior／inferior）作为符码方式进行沟通，政治系统的下级受制于上级。

现代政治系统以国家组织为典型形式，在现代民主政治的框架中运行并掌握权力。作为政治系统的国家，可以再分化为“政”（politics，即“政党”）、“治”（administration，即“行政”）和“民”（publics，即“公众”）这三个子系统，三者之间彼此区分的同时又彼此配合生产“具有集体约束力的决定”。首先，“政”和“治”作为机关的统一体与公民组成的“民”区分开来。其次，“政”和“治”又区分开来，“政”进行政治领导，其组织形式表现为政党组织；而“治”则执行政治决定，其组织形式即行政组织。“政”和“治”都必须以“民”观察政治的方式为导向。因此，“政”和“治”极其重视“民”的意见。“民”的预期不仅在政治决策中有着举足轻重的地位，在决策执行中也尤为重要。政治系统的合法性不在于其包含了政府的必要特征或者来自社会契约或被统治者的同意，而在于自身得到认可。“一个政治系统如果能够将自身解释为具有合法性，并且能够使它所实施的政策或法律显得有道理，它便具有合法性。”为了使自身的合法性得到承认，政治系统中无论是“政”还是“治”都必须以“民”意观察自身，以构建坚实的合法性基础。其实，卢曼的政治理论思想与运行逻辑同我国的政治思想传统相符。在我国政治传统中，卢曼的分化理论表现为以民本思想为核心的行政传统文化。在我国古代政治思想中，一直强调以“民为邦本，本固邦宁”“立君为民”的民本观念来管理社会。儒家的政治思想大力宣扬为民谋利，国家治理应当坚持“德治”和“仁政”一体推进，而“德”的政治目的是施行仁政，为了“得民心”“顺民意”。道家思想中也蕴含着民本观念，其强调国家不得扰民，要简约顺心，顺应民意。墨家思想也立基于平民立场，在治国理政观念中同样蕴含着丰富的民本思想。“以民为本”的行政传统文化在现代行政理念中得到了延续。这种思想也贯穿于现代治理体系之中。因此，参照公众意见成为政治系统的运作逻辑之一。

基于政治系统内权力符码上／下与政治系统内部分化的“民”“政”“治”三个子系统之间的关系，行政子系统将会延伸出以下行为逻辑：第一，处于“条块关系”体制下的基层行政机关在执法时将同时受到党的领导和上级行政部门的指导。因此在党政体制中，基层执法组织同时处于“条块关系”的“夹缝”之中，既要接受上级部门的管理与指导，处于上级部门的压力之下；又受到地方党政领导，处于同级党政系统的压力之中。党政体制对基层执法模式的塑造，是执法活动在短时间内呈现“弹性”空间的关键动因。如果上级政府将某项执法活动定为执法任务或地方党委将其确立为“中心工作”，那么短期内该执法活动所涉及的执法事项将进入高度严厉的打击阶段。受到体制压力以及指标化—排名性等激励手段的促发，基层行政执法机关会采取强度更大的执法措施。比如“扫黑除恶”“扫黄打非”成为治理工作的重心后，基层行政执法机关会突破常规程序而行之。在取得治理成效后，治理的中心任务会发生转移，基层执法手段则会趋向于缓和，导致出现弹性伸缩的执法局面。第二，基层行政执法主体会依据公众意见调整执法措施。在基层执法中，政治系统这种以“民”为导向的运作方式往往成为公众的话语“武器”，甚至形成公共社会舆论，在执法过程中影响着执法权的运用。面对公众和媒体的群体性质疑，执法主体难免承受来自社会的压力，因此会采取缓和的方式或者选择性忽视的策略来规避此种压力，尽量避免引发大面积的官—民”冲突，以维持自身的稳定性。

这就造成了以下现象：在社会共同预期与法律系统稳定的规范性预期相互冲突时，通过公众的反应以观察自身的政治子系统——行政，将会突破法律系统的规制，而服从于政治系统的结构。按照往年惯例，春节前一个月是烟花爆竹违规燃放事件高发期，因此，“烟花爆竹燃放打非”往往会被上级政府确立为治理重心加以管制，直到元宵节之后，才会放松“打击”。以河南省为例，2022年12月20日，河南省安全生产委员会办公室《关于开展烟花爆竹“打非”专项行动的通知》要求“各地深入贯彻落实《河南省大气污染防治条例》关于‘禁止生产、销售和燃放烟花爆竹’的规定，持续保持烟花爆竹打非高压态势、全面排查、集中整治、严厉打击非法生产、运输、储存、销售和燃放烟花爆竹行为。全省烟花爆竹禁售禁放政策没有松动、改变，继续在全省实行全区域全时段烟花爆竹禁售禁放政策”。漯河市安全生产委员会办公室在收悉上级指示之后，印发了《关于开展烟花爆竹“打非”专项行动通知》，要求自2022年12月起至2023年4月10日，全市开展烟花爆竹“打非”专项行动。该市公安局联合各相关职能部门开展专项检查，严肃查处在禁燃禁放区域内非法生产、经营、储存、运输和燃放行为，禁燃执法进入高度严格阶段。但这种“专项打击式”的治理的启动与运作都是暂时的，是有针对性的、策略性的，表现出间断性和不确定性。元宵节过后，禁燃治理方式重新归于常规化，措施再次趋于平缓，转为常规化治理机制。而且，烟花爆竹燃放的社会危害性较小，属于“轻微违法”，执法常发生于街头，执法环境较为恶劣，执法形势相对复杂，执法权力趋于碎片化，在违法燃放烟花后，执法人员很难对其充分打击。因此，专项打击活动结束后，对烟花爆竹燃放的打击往往不了了之，转化为“被动执法”，只有燃放引发纠纷或冲突，公民寻求执法力量介入时，基层执法机关才会“被动地”对燃放进行制止与处罚。但由于正处于“新十条”刚刚发布时期且年关将近，燃放烟花爆竹者骤增，甚至有粉丝体量巨大的地方私人公众号组织定点集体燃放烟花爆竹。倘若严格按照《禁燃规定》执行，则面临执法力量不足以及爆发大面积冲突的风险，极有可能引起上级政府的重视，处理不当甚至会招致上级问责。因此，基层执法机关不得不选择采取口头教育的方式，劝止燃放者，但往往劝诫效果不佳。基层执法机关意识到劝诫无法取得预想效果，面对违规燃放行为只好采取“睁一只眼闭一只眼”的放任态度，只要燃放未引发大型安全事件，就不会主动去处理。但在公众的眼中，执法机关不予处罚就“没什么大不了的”，并在此预期的基础上继续燃放烟花爆竹的违法行为。

烟花爆竹燃放治理反映了基层执法实践深度嵌入政治系统的功能需求与运行逻辑。受制于多重因素的影响，基层执法机关的执法活动并非纯粹适用法律规范的过程，而是建构出具有弹性的执法空间。这种执法逻辑表现出执法强度的周期性波动：当特定治理议题成为政治系统的焦点工作时，基层执法部门就会通过资源倾斜与绩效强化实现执法强度提升；而随着治理周期的推移，此项执法工作不再作为重点，执法力度就会呈现递减趋势而最终演化为象征性治理。更深层次的制度原因在于基层行政执法机关风险规避导向的执法决策模式。当执法活动可能引发官民对抗或群体事件而导致问责时，基层行政执法机关便会进行执法行为评估。这种情境化、弹性化执行的策略虽然降低了问责风险，却导致法律的执行陷入弹性伸缩的问题之中——执法力度与方式随时空动态调整，最终消解了法律规范应有的确定性。

综上，当法律系统封闭运作与开放需求之间的矛盾显现时，基层执法机关往往会以政治系统的运作逻辑突破法律而行事，这就导致基层执法工作人员突破法律进行执法活动，执法力度会呈现前后不一、“弹性伸缩”的样态。

四、“异化”的后果：规范性预期的“摆荡”

如果只是为了应付上级检查或避免出事而损害公众的安全感，那么对社会的损害将是长远的。不讲依法行政而弹性执法确实能产生暂时性的效果，能够在短时间内压制不满情绪，但长此以往，将会引发公众对法律的信任危机。

（一）法律系统的功能：规范性预期的稳定化

法律系统作为全社会的功能子系统，经由众多演化从全社会中分化而出并保持运转，究竟是为了解决全社会中的什么问题？既有学说提供了多种答案，从行为控制、行为预测、纠纷解决到社会整合，不一而足。但卢曼认为，既有学说无法充分反映法律系统的真实功能，有的功能并非专属于法律系统，无法实现法律系统的闭合；有的则超出了法律系统的实际能力，不符合实际。在其系统论中，法律系统的功能在于对规范性的预期结构加以稳定。沟通作为一事件，具有转瞬即逝之特性，但每一个当下的沟通都是不充分的，因此沟通往往不止一次，沟通会衔接进一步的沟通，沟通主体在之后还要进行沟通，克服当下沟通的不充分性。基于克服“双重偶连性”这一难题之欲求，社会主体会对进一步的沟通抱持“预期”。如何克服这一难题，促发社会主体进行沟通，进行全社会的自我生产呢？稳定的社会期望结构能够解决这一问题。法律并不是唯一的稳定社会预期的社会机制，而是唯一的稳定规范性预期的社会子系统。法律作为一种时间化拘束机制，能够对未来施加影响。基于法律，社会主体可以预见到自身的行为在未来是会得到肯定评价还是招致否定评价。而且法律具有一定的稳定性，不会随意变动，社会主体可以放心地基于法律而沟通、行动，无须畏惧自己所持的规范性预期在未来遭遇失望时会得到否定。因此，社会主体不惜付出社会成本，也要按照既有的预期行事。基于法律规范，在未来出现失望情形时，沟通主体不会选择改变预期，反而会因为有法律的支持而拒斥学习，坚持自己所持的规范性预期。这样，社会主体便能够在稳定的规范性预期下放心大胆地进行沟通，社会系统才能持续运转下去。

法律系统如何能够承担“一致性一般化规范期望的稳定化”这一功能呢？法律系统对期望进行沟通，并在沟通中对期望进行承认，使一致性、一般化的规范性预期被稳定下来，从而成为社会重要的信任机制。法律是一种规范性预期组成的结构，对社会沟通的“时间维度”产生影响，法律系统的功能与系统的时间拘束所造成的社会性后果相关。每一个在当下转瞬即逝的沟通，都建立在之前的沟通基础之上，并与未来的可能性沟通相衔接。这个由时间视域——“过去—当下—未来”所构成的时间链条，决定了沟通在不同系统中的状态，每一个当下的沟通因此成为时间链条上的一个“节点”，影响着系统未来的运作。法律系统的沟通如何通过时间拘束对规范性预期产生影响呢？沟通形成的系统结构——法／不法的二元符码使得“不法”得以建立，“不法”行为被标识出来，并成为归类范畴。对偏离规范可能性的负面评价——将偏离规范的可能性纳入“不法”，使想要违反规范性预期的主体处于不利地位。借助政治系统提供的强制力，法律系统对不法行为施以惩罚，对合法行为予以支持。在具体层次上，法律使得社会主体能够知道，借由哪些期望，社会主体能获得社会性的支持，哪些期望不可行。这样一来，倘若某个人认为自己的权利受到侵害，他就会规范性地期待他人支持其诉求。“至少，他不会接受其他人的漠然态度所带来的教训，因为他们其实‘应该’要积极选择站在法律这一边，以对抗不法。”即使其期望失落，其仍旧可以基于法律系统而抱持同样的期望，期待他人支持其诉求。法律系统不设置规范性预期，只是使规范性预期稳定化；法律系统也不会保证社会主体的行为合乎规范，只是保障那些对此作出期望的人。基于燃放烟花爆竹是合法的这一预期之稳定，法律系统的环境受到法律系统的刺激并作出反应：系统环境中的经济系统会发生一系列运作——烟花爆竹的交易增加，烟花爆竹的生产增加……文化系统发生一系列运作——爆竹声中一岁除，春风送暖入屠苏”的传承……相反，基于燃放烟花爆竹是非法的这一稳定预期，法律系统作为其他系统的环境则会产生完全相反的影响：烟花爆竹交易数量的骤降、烟花爆竹生产的锐减、传统法律文化的淡出……基于不同的预期，社会主体会选择不同的方式进行进一步的沟通。

（二）规范性预期的“摆荡”

无论是窗口执法还是街头执法，执法作为法律系统的一项运作——法律沟通，通过对违反规范的事件进行二阶观察，并对这些法律事件进行“法／不法”二元符码的标示，作为法律系统的一项运作纳入法律系统，影响系统未来运作。之后，社会公众可以期望，自己倘若符合规范，就会被法律系统评价为合法的。相反，社会公众也可以期望，违反规范的行为会被视作“不法”。而且，对该规范的期望由法律系统所保障，除了战争、政权更迭等极端情形，不会轻易发生改变。

但是基层执法的复杂性远远被低估了。理想情境下的执法主体完全遵循法律，形成前后一致的执法行为，但中国语境中的基层执法受到党政体制的塑造、传统文化的影响、道德舆论的捆绑，形成了基层“弹性执法”的格局。在禁燃实践中，2022年12月末的每一次“运动式执法”，都将“燃放烟花爆竹是不法的”这一讯息传递给接收者——社会公众。系统进一步运作则将此种“不法”纳入“不法”的类型中去，之后的运作就要受到此种指引，将此种违规燃放行为纳入不法的范围内。在社会观念中，就会期望此种违规燃放行为会受到负面评价，该行为是不被支持的，在未来的某个时间实施该行为会被期望产生一定的社会成本，因此，社会主体选择不为该行为以免承担实施该行为可能会产生的社会成本。之后的运作会以此为圭臬，逐步加深期望的强度，该期望逐步被稳定下来。如前所述，沟通最重要的要素是理解，即使缺少了告知这个行动，讯息仍会被接收者理解，因此即使讯息的发出者并未主动作出告知行动，仍会有一项沟通产生。在2023年1月的禁燃实践中，执法部门的“放任”“睁一只眼闭一只眼”看似并未主动传递“燃放烟花爆竹不再受到约束”，但作为接收者的公众将此种执法不严视作政策的“松绑”，执法者对违规燃放烟花爆竹行为的“视而不见”被公众理解为一项讯息：燃放烟花爆竹的行为虽然违法，不会遭受行政处罚。此时，针对烟花爆竹燃放行为在法律系统中究竟如何被赋值（法还是不法），社会开始出现争议：一方面，公众认为法律仍未更改，禁燃政策仍在执行期间，燃放烟花爆竹是“不法”，会引发行政处罚；另一方面，公众依据执法活动得出的结论是：烟花爆竹的燃放不会被执法部门处罚，只要不处罚就不是违法的，因此燃放烟花爆竹是“合法”的。对于执法后果，社会公众的预期开始出现“摇摆”：依据《禁燃规定》，燃放烟花爆竹会被基层行政执法机关视作“不法”，但执法工作人员对烟花爆竹的燃放不予处罚。

“在此种法与不法汇流（混淆）的观点下，社会主体又必须重新界定，在此种情况下，哪种法／不法的混合才是法或者不法。”这种融合可能会使法律系统丧失导向。公众无法预期该行为究竟该被赋予何值。对行为的评价在正值与负值之间来回摆荡，这就会出现吊诡，该行为既是法，又是不法，无法指引系统的进一步运作，系统的进一步运作出现阻障。社会主体在时间维度上进行预期，在未来燃放烟花爆竹的行为究竟是法还是不法，究竟是否会受到制裁，社会主体的期望无法被保障，进而会拒绝进一步的沟通。长此以往，社会主体开始拒绝对法律规范的适用，拒绝参与法律沟通，拒绝借助法律系统获取社会支持，法律系统因为丧失了运作的元素而无法自我再制，系统的运作面临着终结的危险，甚至走向消亡。全社会系统丧失了法律这一功能子系统，社会主体的规范性预期的稳定化失去了保障，沟通中的个人的规范性预期被预期这件事失去了稳定基础，规范性预期面临着失落的可能，尤其是失落后不会被坚守。社会主体无法再作出预期，更无法根据预期调整自己的行为。特定行为既是不法同时又是合法的悖论性状态，实际上消解了法律决定的可预期性，在这种状态下，社会主体对未来的预期将发生结构性断裂：在面向未来的行动选择中，个体无法判断特定行为是否偏离规范，也不可能判断该行为可能引发的规范层面的后果。这种规范预期的失落将导致系统危机：首先，法律沟通的可衔接性遭到破坏，法律系统判断法与不法的能力受到质疑，法律系统的自创生机制将面临解构的风险，法律系统的运作封闭性无法闭合，法律系统有走向消亡的可能。其次，社会主体因无法获得稳定的规范性预期而退出沟通网络。最后，全社会的规范性预期趋于瓦解，个体间的沟通陷入失序状态，这种失序状态发展到一定程度甚至会动摇社会系统的根基。

结语

执法作为法律系统的运作，承担着稳定化、一般性、一致化的规范性预期的功能。也即，基于社会后果，在执法者与被执法者的互动中，执法的行为遵循和客观后果都是可预期的。但中国语境下的基层执法深深根植于中国的政治体制与文化传统之中，受到基层治理体制与民本文化传统的深刻影响，执法在不同时期、不同场景下呈现出“弹性”。此外，法律系统作为社会的“免疫”系统，社会环境复杂性的激增产生了促使法律系统调整复杂性的内在动因，但法律系统的封闭性使法律系统的调整在一定程度上滞后于社会环境的复杂性增长，不合时宜的法律规范成为基层弹性执法的根本原因。面临法律系统封闭与开放的矛盾，处在条块体制下的基层执法机关选择了以政治系统的运作逻辑决定自身的行为，这就导致基层“弹性”执行法律规范。弹性执法使社会的规范性预期出现“摇摆”，无法保障公众规范性预期的稳定性，甚至影响到社会其他子系统的正常运作，影响社会的正常运转。

基层弹性执法对法律系统的消极影响虽然难以避免，但并不意味着其无法被消除。法律系统的运作会存在一个盲点——法／不法这项区分本身是法还是不法，无法被观察到。倘若无法对法／不法这项区分进行法／不法的区分，法／不法这项区分就会变成“吊诡”的，即无法对一项行为的法／不法进行判断。如何解决这种吊诡呢？在卢曼的系统论中，是通过引入一项二阶观察对该盲点进行弥补的。即引入新的区分对法／不法的分派进行观察，对该分派行为进行赋值。引入新的二阶观察，可以起到对执法进行监督的效果。

根据我国现行的行政内部监督制度，公民因弹性执法受到侵害的，可以通过行政监察、行政复议等方式寻求相应救济，但这些救济方式对弹性执法的监督是极其有限的。因为这些救济程序的启动都是被动的，以执法对象积极寻求救济为启动前提，但弹性执法中，前期的严格执行是符合法律规定的，后期的执法妥协也以执法对象受益为前提，显然执法对象并不会主动寻求行政救济。行政执法的行为主体虽属于政治系统，遵循着政治系统的运作逻辑，但其执法内容指涉着法律，参与了法律系统的运作。基于行政执法的双重属性，可以引入法律系统的二阶观察和政治系统内部的二阶观察，对基层执法进行监督：第一，利用法律系统的中心——司法对政治系统的行政行为进行二阶观察，可以通过行政诉讼修正“偏离”规范性预期的行政执法行为；第二，利用政治系统中的“民”对行政行为进行二阶观察，可以通过人大质询、人大常委会询问的方式纠正弹性执法行为。