毕节磷煤化工一体化项目：征地补偿安置方案可诉边界探析

引言

集体土地征收流程环节繁复，征地补偿安置方案究竟属于仅作内部报批的过程性行为，还是能够单独申请复议、提起诉讼的可诉行政行为，长期是征地行政争议中的核心分歧。某地某批次工业用地（磷煤化工一体化配套项目）征地纠纷历经行政复议、一审、二审均以 “补偿安置方案系过程行为、不属受案范围” 驳回当事人诉求，当事人就此向高级人民法院申请再审。结合该案全案事实、现行土地征收法律法规、司法解释、国务院法制办规范性文件及最高人民法院同类裁判规则，厘清征地补偿安置方案的司法审查边界，对保障被征地群众财产权益、统一征地类案件裁判尺度具有重要普法与实务价值。

一、裁判核心分歧：已落地实施的补偿安置方案不能一刀切认定为 “过程性行为”

（一）司法解释条文的法定适用边界

《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第一条第二款第六项、第十项规定，行政机关报批准备、论证、层报类过程性行为，以及对公民权利义务不产生实际影响的行为，不属于行政诉讼受案范围。该条款并非全部征地补偿安置方案的排除适用依据，条文本身存在明确适用前提：案涉方案仅停留在内部草拟、征求意见、向上报批阶段，未对外产生强制约束力，未实际处置群众土地、房屋、苗木等财产权益。

（二）案涉项目客观实施事实突破 “过程行为” 适用前提

本案中，贵州省毕节市织金县某府出台对应年度第六批次工业用地征地补偿安置方案，作为磷煤化工一体化项目征地唯一执行标准，整套征收实施行为完全依附该方案开展：一是依据方案对被征地群众土地、房屋、苗木开展实地测量，制作补偿核算表；二是依据方案标准单方核算补偿金额并划转至群众账户；三是 2025 年 7 月依据方案占用承包土地、铲除地上附着物；四是 2025 年 10 月依据方案拆除涉案住宅。一系列强制处置行为直接以补偿安置方案为实施依据，对当事人财产造成不可逆、实质性损害，该方案早已脱离单纯内部报批材料范畴，不再符合司法解释中排除审查的行为类型。

（三）一、二审裁判机械释法存在法律适用错误

两级审理法院割裂法律条文与案件客观事实的关联，仅以征收程序后续存在补偿协议、补偿决定环节为由，一刀切认定所有征地补偿安置方案均不可单独复议、诉讼，孤立、片面解读司法解释。该裁判逻辑直接剥夺群众事前救济途径，若必须等到土地损毁、房屋拆除完毕后才能通过后续行为附带审查补偿标准，财产损失无法提前制止，明显违背《土地管理法》公平补偿、保障群众权益，以及行政诉讼实质性化解行政争议的立法宗旨，符合《行政诉讼法》规定 “适用法律、法规确有错误” 的再审情形。

二、法律定性误区：专项项目征地补偿方案并非抽象规范性文件

（一）行政复议受案范围法定区分标准

《行政复议法》第六条、第八条划定救济边界：仅行政机关制定、面向不特定主体、可反复适用的普遍约束力规范性文件，不能单独申请复议；针对特定征地范围、特定被征地农户、能够直接设定财产补偿义务、影响群众切身利益的专项实施方案，属于可复议的具体行政行为。

（二）涉案方案属于特定项目具体实施文件

本案补偿安置方案仅适用于织金县某乡镇特定社区 37.2282 公顷磷煤化工项目征地范围，仅约束本批次登记在册被征地农户，根据每户土地权属、地类、房屋状况差异化核算补偿，并非面向辖区全部群众反复适用的抽象规则。方案出台后，某府直接依据其实施占地、拆房、发放补偿，具备对外强制约束效力，群众因方案遭受财产损失，依法享有复议救济权利。原审裁判错误将专项征地实施文件等同于普遍约束力规范性文件，不当限缩行政复议法定受理范围，侵害群众法定救济途径。

三、实体审查缺失：原审未核查补偿方案违反公平补偿法定原则

（一）土地管理法对补偿安置的强制性要求

《土地管理法》第四十八条确立征地核心准则：征收土地必须给予公平、合理补偿，保证被征地农民原有生活水平不降低、长远生计有保障；地上青苗、附着物补偿应当结合培育成本、市场价值核算，农村住宅需保障居住条件改善，同时必须明确细化被征地农民养老社会保障标准。

（二）案涉方案多项内容违背法定补偿要求

当事人在复议、一、二审阶段均完整提交证据证实方案实体违法：其一，林木补偿设置每亩最高 166 株统一上限，未区分苗木品种、培育年限、市场价值，多年培育珍稀苗木补偿远低于实际损失；其二，住宅货币补偿未核算房屋重置、周边购房成本，安置房选址偏远，面积补差规则不合理；其三，社会保障条款仅笼统表述，未明确参保档次、养老发放标准，无法落实长远生计保障义务。前述情形均直接违反土地征收公平补偿强制性规定。

（三）法院不予实体审查构成裁判疏漏

原审法院以方案不属于受案范围为由，完全拒绝审查补偿标准合法性，未对苗木损失、房屋测算、社保对比等证据组织质证认证，未查清方案实体违法关键事实，未履行行政行为合法性全面审查的司法职责，案件基础事实未能完整查清。

四、程序违法事实未查清：征地公告、听证程序不符合法定规范

（一）土地征收程序法定规范

《土地管理法》第四十七条第二款、《土地管理法实施条例》第二十八条明确：征地补偿安置公告需在乡镇、村、村民小组公示不少于三十日，清晰载明异议渠道、听证权利；多数被征地集体经济组织成员对补偿方案提出异议的，行政机关应当组织听证会并调整方案。

（二）案涉项目公示、听证程序存在明显瑕疵

某府仅在社区公示栏张贴纸质公告，未通过入户告知、村民大会等有效方式保障群众知晓听证权利；当事人及村内多名农户均对补偿标准提出明确异议，行政机关仅以无书面异议为由拒绝召开听证会，未完整履行听取利害关系人意见的法定义务。当事人一审提交公示照片、沟通记录佐证程序违法，但审理法院简单认定证据与案件无关、不予综合评判，违反行政诉讼全面客观审查证据的审判规则，属于影响公正审判的程序瑕疵。

五、复议机关履职缺位：仅以行为定性驳回，未开展全面合法性审查

（一）行政复议法定监督职责

《行政复议法》第一条、第二十八条规定，复议机关核心职能是监督、纠正违法行政行为，受理复议申请后，应当全面审查被诉行为的事实依据、法定程序、实体内容，不能仅以程序定性直接驳回全部诉求。

（二）本案复议审查存在明显履职不足

当事人复议申请同时提出补偿标准实体违法、方案制定程序违法、依据方案强制占地拆房三项核心主张，但复议机关仅审查方案是否属于受案范围，完全未核查补偿过低、未组织听证、强制损毁财产等实体争议，直接作出驳回复议申请的决定书，未履行法定监督纠错职责。一、二审法院未纠正复议机关审查缺位问题，机械维持违法复议决定，裁判结果明显不当。

六、裁判尺度冲突：原审与最高人民法院、国务院法制办统一执法口径相悖

（一）最高人民法院区分两类补偿安置方案裁判规则

最高人民法院多件集体土地征收再审判例确立统一裁判标准：仅张贴征求意见、未取得省级征地批复、未开展任何征地实施行为的草案，属于过程性行为；征地项目取得省级用地批复后，行政机关直接依据方案丈量土地、核算补偿、强制占地拆房，方案实际处分群众财产，具备独立对外效力，属于行政复议、行政诉讼受案范围。本案两级法院未区分方案实施状态，一刀切全部不予受理，裁判尺度与最高法指导精神冲突。

（二）国法〔2011〕35 号文件明确复议受理要求

国务院法制办《关于依法做好征地补偿安置争议行政复议工作的通知》（国法〔2011〕35 号）经征求最高人民法院、全国人大常委会法工委意见下发，全国统一适用。文件明确：被征地群众对某府批准并实际执行的征地补偿安置方案不服，有权向上一级机关申请行政复议，复议机关应当全面审查方案合法性，不得以 “过程行为” 为由直接驳回。本案复议机关完全违背该规范性文件执法要求，未开展实体审查，原审法院未予以纠正，法律适用存在根本性偏差。

结语

针对磷煤化工一体化这类大型产业配套征地项目，征地补偿安置方案能否单独救济，不能仅凭 “过程性行为” 一概而论，核心判断标准在于方案是否取得征地批复、是否作为征收实施直接依据、是否实际处置被征地群众财产。若行政机关已经依据方案完成丈量、补偿发放、占地、拆房等实质征收行为，该方案不再属于不可审查的内部报批材料，群众有权单独申请复议、提起诉讼，复议机关与人民法院应当对补偿标准、公示听证程序开展全面合法性审查。

各地行政机关应当严格按照土地管理法律法规、国法〔2011〕35 号文件规范征地流程，充分保障被征地群众知情权、异议权、听证权；司法机关审理征地案件时，应当结合方案实际实施状态区分行为性质，统一裁判尺度，实质性化解征地行政争议，依法保护农民土地与房屋财产合法权益。（原创图文，可以转载。）