《ProPublica》｜影子总统

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文章发表于2025年10月17日。

ProPublica是美国一家独立的非营利调查新闻机构，2007年筹建，2008年正式运行。其使命是持续揭露政府、企业和其他机构滥用权力、背弃公共信任的行为，以调查报道推动改革与问责。与依赖广告或订阅的传统媒体不同，机构拥有150多名记者，报道覆盖美国50个州，领域包括政治、司法、商业、环境、教育、医疗、移民和科技。ProPublica把“现实影响”视为衡量成效的重要标准，其报道曾促成新法律出台、有害政策撤回以及地方、州和全国层面的官员问责。官方资料显示，该机构已获得九项普利策奖，其中2024年和2025年连续获得公共服务奖。

从全面掏空联邦机构，到仍在持续的政府停摆，拉塞尔·沃特为特朗普第二任期绘出了路线图。沃特将权力集中到如此程度，有内部人士说，他们感觉“他就是总司令”。

2月12日下午，白宫管理与预算办公室主任拉塞尔·沃特（Russell Vought）召集一小群职业公务员，到艾森豪威尔行政办公楼开会讨论对外援助。一场暴风雪给华盛顿特区带来近6英寸（约15厘米）积雪。联邦政府其他部门都推迟两小时上班，但沃特没有给他的团队同样的宽限。众人鱼贯进入二楼一间会议室，墙上挂着历任管理与预算办公室主任的照片。沃特在一张磨损的木桌正中落座，把简报材料摊在面前。

沃特是一名书卷气十足的技术官僚，对美国政府内部运作有着百科全书般的了解。在特朗普那个由福克斯新闻主持人和右翼网红组成的核心圈子里，他显得格格不入。他说话平淡单调，带着鼻音；玳瑁框眼镜、千篇一律的蓝色西装，再加上头顶一圈修剪得很短的头发，使他最像自己声称厌恶的那类人：联邦官僚。白宫管理与预算办公室和沃特本人一样，在华盛顿政界之外鲜为人知，即使政治圈内人士也往往不甚了解。这个机构虽没有多少显赫声名，却对整个政府拥有巨大影响力。拜登政府时期担任该办公室总法律顾问的塞缪尔·巴根斯托斯（Samuel Bagenstos）告诉我：“行政部门里每一件事，都得经过管理与预算办公室。”

管理与预算办公室审查各机构拟议的所有重大监管规定；行政命令由总统签署前，也要经过它的审核；它还为200多万名联邦雇员制定人事政策。最值得注意的是，国会批准拨出的每一分钱都由该办公室拨付，这使它有可能成为联邦官僚体系中扼住资金流动的关口，而这个体系目前每年支出约7万亿美元。沃特的前任莎兰达·扬（Shalanda Young）告诉我：“如果你不介意自己的名字不在聚光灯下，只想把事情办成，那么管理与预算办公室主任一职可能是华盛顿最有权势的职位之一。”

唐纳德·特朗普第一任期内，沃特或许比任何人都更善于把总统的要求和个人怨愤转化为政府行动。2019年，国会拒绝为特朗普的边境墙拨款，时任管理与预算办公室代理主任的沃特便把数十亿美元国防部资金转用于筑墙。同年晚些时候，特朗普白宫施压乌克兰政府，要求调查当时正在竞选总统的乔·拜登，随后沃特冻结了2.14亿美元的对乌安全援助。根据我获得的一段录音，曾在特朗普两届政府中担任该办公室总法律顾问的马克·保莱塔（Mark Paoletta）在2022年的一次保守派政策峰会上说：“总统喜欢拉斯（指拉塞尔·沃特），因为他知道拉斯靠得住。他不爱出风头，而且一心要把总统想做的事办成。”

2021年1月6日，挺特朗普者在美国国会大厦引发骚乱。此后，包括政府高级官员在内的许多共和党人与总统划清界限，沃特却始终忠于特朗普。他附和特朗普毫无根据的选举舞弊说法，并公开为因参与骚乱而被捕的人辩护。拜登执政期间，沃特埋头把特朗普动荡的第一任期留下的经验，转化为一个更有效率的第二任期。他主持“2025计划”中负责政府过渡的部分。该计划由一个保守团体联盟共同推动，旨在为下一届共和党政府制定路线图；沃特协助起草了约350项行政命令、监管规定及其他方案，以进一步扩大总统权力。第一届特朗普政府时期曾在沃特手下任职的一名前管理与预算办公室部门主管告诉我：“尽管他在‘特朗普第一任期’里已经用尽心思，也尝试了种种激进做法，但没有什么真正站住脚。大多数政府都不会得到四年暂停期，也没有机会思考‘为什么这套办法行不通？’”这位前主管又说：“如今他可以卷土重来，碾压所有人。”

“总统喜欢沃特，因为他值得信赖。”2019 年在白宫麦克风前发言的白宫管理与预算局总法律顾问马克·帕奥莱塔谈及沃特时说道。

据了解会议情况的人士说，在2月的那次会上，沃特的指令很简单：尽可能大幅削减对外援助。他认为，美国政府不应资助海外抗疟疾项目，因为购买蚊帐既不能让美国人更安全，也不能让他们更富裕。 鉴于特朗普提名的卫生与公众服务部长人选小罗伯特·F·肯尼迪持反疫苗立场，他质疑美国为何要资助一个国际疫苗联盟。随后，话题转向美国和平研究所（USIP）。这个由政府资助的非营利机构成立于罗纳德·里根执政时期，致力于预防海外冲突；沃特询问有哪些办法可以将其撤销。当工作人员告诉他，美国和平研究所由国会拨款，而且在法律上独立时，他回答：“那就看看我们能做些什么。”几天后，特朗普签署行政命令，指示管理与预算办公室拆解该机构。

管理与预算办公室的工作人员此前已经试图揣摩，沃特希望把国务院和美国国际开发署（USAID）每年用于人道主义援助的70多亿美元削减到什么程度。这些资金包括救灾款，以及对难民和冲突受害者的援助。竞选期间，特朗普曾誓言停止资助那些把钱交给“完全不尊重我们的人”的机构；“2025计划”则指责美国国际开发署推行“制造分裂的政治和文化议程”。这些工作人员提议将相关预算削减 50%。

沃特并不满意。他问，如果削减幅度大得多，会有什么后果。一名职业官员回答，人道主义援助减少，意味着会有更多人死亡。沃特回应：“这些削减中的任何一项都可以这么说。”一名了解会议情况的人形容他的反应“漠不关心”。沃特重申，他希望在尽可能短的时间内，把对外援助支出压到尽可能接近零。几名分析人员离开会议时大受震动。会议上的情况很快就在管理与预算办公室内部传开。另一名了解会议情况的人后来告诉我：“就是那一天让我彻底崩溃了。”

特朗普就职后的九个月里，沃特所做的远不止削减对外援助。他依托一套大幅扩张总统权力的理论，又愿意试探法治底线，冻结了巨额联邦支出，解雇了数以万计的联邦雇员，并在少数情况下让整个机构陷入停顿。10月初，参议院民主党人拒绝在没有增加医疗保障条款的情况下投票支持预算决议，事实上导致政府停摆，沃特随即成为白宫应对停摆的代表人物。停摆第二天，特朗普分享了一段人工智能生成的视频，把他的预算主管描绘成华盛顿特区的死神。此时，沃特已经威胁要在整个联邦雇员队伍中进行大规模解雇，并暂停或取消了民主党占优势的“蓝州”基础设施和清洁能源项目的260亿美元资金。一名经常与管理与预算办公室打交道的高级机构官员告诉我：“我们为美国总统工作。但眼下感觉就像是在为拉塞尔·沃特工作。他把决策权集中到了如此程度，简直就是总司令。”

特朗普第二任期伊始，埃隆·马斯克领导的政府效率部（DOGE）抢占了新闻头条。该机构承诺大砍支出、根除浪费。一群缺乏政府经验的科技界人士似乎在总统的默许下涌入联邦机构，清洗被视为“觉醒”或反特朗普的人和项目。马斯克在一次保守派会议的舞台上挥舞电锯，这一幕生动展现了这位亿万富翁打算迫使联邦政府俯首听命时那种仓促凌乱的作风，更不用说其中的残酷性。

然而，法庭记录、采访以及沃特身边人士的其他叙述显示，政府效率部的行动远比外界此前所知的更受这位管理与预算办公室主任指引。马斯克曾吹嘘要把美国国际开发署“喂进碎木机”，但该机构缩编的具体细节是由沃特的办公室敲定的。政府效率部把矛头指向美国和平研究所等鲜为人知的准政府非营利机构时，管理与预算办公室的老员工从中看到了沃特的影响。“如果不是拉斯给政府效率部指路，我难以想象政府效率部团队会知道要针对政府的这些细枝末节，”那位前部门主管告诉我。沃特还策划了政府效率部对消费者金融保护局（CFPB）的强行接管，使这个监管机构陷入瘫痪，而共和党人在特朗普第一任期内就曾希望关闭它。根据一段讲话视频，沃特创办的草根组织 Citizens for Renewing America 的官员米歇尔·马丁（Michelle Martin）今年5月说：“政府效率部隶属于管理与预算办公室。说实话，埃隆一开始圈定的许多目标……都是拉斯指示的。”

沃特拒绝为本文接受采访。他曾对政府效率部的某些策略表示担忧，例如取消管理与预算办公室本想保留的预算项目，但大体上仍把这个部门视为一柄好用的破门锤。一名曾与沃特和马斯克共事的政府官员告诉我，政府效率部让沃特看到，不理会司法挑战、采取大刀阔斧的行动是可行的。这名官员说：“他得益于埃隆先把所有人都震慑住了。埃隆把人吓得屁滚尿流。他打破了现状。”

沃特明确反对现状。作为少数愿意接受“基督教民族主义者”（Christian nationalist）这一标签的知名保守派人士之一，他曾对一场听众活动表示：“这个说法实在太准确了，我们无法回避这个称呼……我是基督徒。我是民族主义者。我们注定要成为一个基督教国家。”他曾表示，美国民主已经遭到劫持，而劫持它的力量包括两类人：一类是那些越过司法边界、通过判决制定法律的法官；另一类是长期存在的政府官僚阶层，他们试图推动旨在分裂美国人、压制政治对手的“觉醒”（woke）政策。2024年，沃特在由他创办的非营利智库“美国复兴中心”（Center for Renewing America）举办的一场会议上表示：“美国目前严峻的现实是，我们正处于一场对美国进行彻底马克思主义接管行动的最后阶段。在这场行动中，我们的对手已经掌握了政府机器的武器，而他们已经把这些武器对准了我们。”

沃特说，我们这个时代的核心斗争，一方是这个“后宪政”秩序的捍卫者。沃特称其为“卡特尔”或“政权”，在他的叙述中，这一阵营既包括民主党人，也包括共和党人。另一方则是一群“激进宪政主义者”，他们力图摧毁“深层政府”，把权力还给总统，并最终还给人民。沃特自视为后一阵营的成员；在他看来，这个阵营还包括政治战略家史蒂夫·班农（Steve Bannon）、特朗普大规模驱逐行动的设计者斯蒂芬·米勒（Stephen Miller）等右翼中坚。沃特在2023年的一次私下演讲中说：“我们要让那些官僚受到心理创伤。我们希望他们每天早晨醒来都不想去上班，因为他们越来越被视为恶人。”

沃特认为，最彻底的激进宪政主义者就是唐纳德·特朗普。在沃特看来，特朗普在离任期间面临四份起诉书，是美国共和国历史上独一无二的人物：一名一度遭受迫害、如今重掌权力以击败“深层政府”的领袖。沃特在2024年的演讲中说：“特朗普这个人处在一个无比独特的位置，足以担当这个角色；他的个人利益与国家利益完全一致。他亲眼见识了这一切对他做过什么，也看到了他们正试图对这个国家做什么。这完全是上帝的恩赐。”2023年，班农与沃特一同出席一场闭门会议时，在台上这样形容特朗普：“一件很不完美的工具，对吧？但他是主的工具。”

按照沃特对美国政府的设想，一个拥有无上权力的行政部门将能够解雇雇员、取消项目、关闭机构，并撤销有关空气和水质、金融市场、职场保护和公民权利的监管规定。与此同时，司法部将放弃其历史上的独立性，听命于白宫。这一切，使沃特成为特朗普政府行政权扩张的核心人物。乔治城大学法学教授史蒂夫·弗拉德克（Steve Vladeck）曾向我形容，这体现了特朗普政府对法律的“完全漠视”。

他告诉我：“总统无权拒绝执行国会已经拨付的资金，这不是一个可以争论的问题。总统无权解雇那些受到法律保护的公务员，这也不是一个可以争论的问题。”

他补充说：“我们正在目睹这个国家历史上前所未见的行政权行使方式。”

沃特现年49岁，整个成年生涯都在华盛顿度过。他在国会山结识妻子玛丽，两人后来都曾为时任印第安纳州共和党众议员迈克·彭斯（Mike Pence）工作。（沃特夫妇于2023年离婚。）然而，在首都生活近30年后，他仍把自己视为局外人。他曾说，自己在康涅狄格州特朗布尔长大，出身“蓝领”家庭；他的父母则属于美国“被遗忘的男男女女”。

沃特的父亲瑟洛曾在海军陆战队服役，后来当过电工。母亲玛格丽特做了20多年教师和学校管理人员。沃特的父母结婚前，都曾在30多岁时丧偶，只得独自抚养各自的孩子；沃特是两人共同生育的唯一一个孩子。1981年，沃特4岁时，瑟洛的一个女儿死于车祸。事故发生后不久，瑟洛经历了一次宗教觉醒。沃特的一名同父异母姐妹后来在社交媒体上写道：“那件事彻底改变了我们一家人的生活轨迹。”

沃特在 1998 年惠顿学院年鉴中的大四照片，由 ProPublica 获取

沃特的母亲参与创办了一所基督教学校，其课程高度依赖《圣经》。该校曾考虑采用的一本历史教材要求学生“为下述说法作辩护：政府的一切权力和权威都来自上帝”。她对当地一家报纸说，美国建立在犹太教和基督教价值观之上，如果美国人放弃这些价值观，“那么他们就不得不因罪恶、病痛、疾病和无政府状态而付出代价”。

沃特就读于一所私立基督教高中，之后前往伊利诺伊州的惠顿学院求学。该校素有“福音派的哈佛”之称。毕业后，他搬到华盛顿，并于1999年在得克萨斯州共和党参议员菲尔·格拉姆（Phil Gramm）的办公室找到一份工作。沃特从收发室做起，后来他说，为格拉姆工作给自己此后的人生奠定了“保守主义根基”。

格拉姆是毫不妥协的财政鹰派。他以“迪基·弗拉特测测试”闻名。这个名称来自格拉姆在得克萨斯州认识的一名印刷商。格拉姆说，对于联邦政府支出的每一美元，议员都必须问问自己：这笔钱改善了迪基·弗拉特这样的人的生活吗？在格拉姆看来，答案往往是否定的；他每年都会提出法案，力图毫不留情地大砍预算。多年后，沃特在国会作证时说，像他父母那样的人“一直都是我衡量联邦支出的标准。某项具体计划或支出增长，是否帮助了全国各地那些默默无名的拉车人？他们辛勤工作，努力养家，也努力为自己和家人的未来打拼。”

在格拉姆的教导下，沃特逐渐以深谙各种晦涩规则而闻名。这些规则足以让一项法案过关，也足以将其扼杀。他在共和党内步步晋升，后来为彭斯担任顾问，当时彭斯是众议院共和党党团的领导人。然而，沃特越接近国会权力中心，就越感到幻灭。2000年代末，共和党议员口口声声关心赤字和预算平衡，却投票支持充斥着向企业输送利益和为选区撒钱支出的法案。沃特觉得，他们正在背弃原则、欺骗选民。他后来回忆那段时期时说：“我会说，‘如果这间领导层会议室里形成了某种意见，我告诉你，这个意见95%都是错的。’”沃特在国会山的一名前同事告诉我：“我认为在他看来，共和党领导层对保守主义事业的阻碍，比民主党还大。”

2010年，沃特辞去为众议院共和党人工作的职务，参与创办了美国传统行动组织（Heritage Action for America）。该组织脱胎于颇具影响力的保守派智库传统基金会（Heritage Foundation）。传统基金会以内容艰深的政策论文和卷帙浩繁的施政指南《领导纲领》著称。美国传统行动组织的使命有所不同：向国会共和党人强硬施压，迫使他们采取更为保守的行动。

沃特在把美国传统行动组织打造成国会共和党人最畏惧的利益集团方面发挥了关键作用。他就农业补贴和温室气体监管问题向党内领导人发难，还发布评分表，根据议员对关键法案的投票给他们打分。一名了解沃特在该组织工作情况的人士说，美国传统行动组织成立第一年，沃特曾构思一份邮寄宣传单，攻击来自田纳西州的共和党参议员鲍勃·科克（Bob Corker），原因是科克投票赞成批准美国与俄罗斯的一项核武器条约。宣传单把科克的照片与贝拉克·奥巴马、弗拉基米尔·普京和伊朗领导人马哈茂德·艾哈迈迪内贾德的照片并列。美国传统行动组织的策略令共和党领导层极为恼火，以至于参议员米奇·麦康奈尔（Mitch McConnell）公开呼吁传统基金会的捐助者停止资助该组织。（麦康奈尔没有回应置评请求。）

2013年，美国传统行动组织宣布发起一场运动，要求停止为《平价医疗法》拨款。沃特和同事在全国巡回活动，鼓动基层支持者，并在广告和游说上投入数百万美元。他们希望众议院和参议院的共和党人坚持，任何旨在避免政府停摆的支出法案，都必须同时停止为奥巴马医改拨款。接受这一策略的共和党议员后来被称为“自杀党团”，他们的抗议行动导致政府停摆16天。最终，共和党领导人达成协议，重新开放政府，而奥巴马医改安然无恙。

美国传统行动组织把2016年总统选举视为让一名真正的保守派重返白宫的机会。该组织首席执行官迈克尔·尼德姆（Michael Needham）公开支持得克萨斯州参议员特德·克鲁兹（Ted Cruz）。三年前，克鲁兹曾协助策划那场政府停摆。至少一开始，他们对特朗普颇为不屑。2015年，尼德姆做客福克斯新闻时称特朗普是一个“应该退出竞选的小丑”。

沃特和特朗普截然不同。一个是浸信会教堂的执事；另一个则两度离婚、拈花惹草，还曾被镜头拍下吹嘘自己会“抓女人的下体”。然而，特朗普赢得选举后，沃特获得了一个担任管理与预算办公室高级顾问的机会。自从在菲尔·格拉姆办公室工作时起，他就一直梦想进入这个机构。多年后，沃特说，当时自己从未想过有朝一日会执掌该机构。他原本打算协助完成权力交接和管理与预算办公室初期的一些工作，然后进入神学院，成为一名牧师。但他后来在一次播客采访中说：“上帝另有安排。”

2017年3月，特朗普签署一项行政命令，要求彻底重组联邦政府。前国会议员米克·马尔瓦尼（Mick Mulvaney）出任特朗普的首任预算主管，但在管理与预算办公室内部，真正牵头的是沃特。该机构一名前高级职员说，沃特最初推动总统撤销美国国际开发署和消费者金融保护局。他还想把卫生与公众服务部和食品券计划并入一个新设的“卫生与公共福利部”。一名前管理与预算办公室分析师告诉我：“他们之所以想这么命名，是因为觉得这个名字听起来很难听。”据一名与会者回忆，沃特曾在一次会议上问：“我们究竟为什么要向国外提供经济援助？”那名前分析师说：“沃特参与的争论中，即便不是全部，也很少有哪一次，他不会选择自己所能采取的最极端方案，也就是最保守、砍预算最狠的方案。”

特朗普内阁部长们抵制了这种全面削减的做法。那位前高级工作人员回忆说：“这些机构的总法律顾问纷纷致电白宫法律顾问办公室，询问：‘我们是不是正在试图提出一项立法，让自己被废除？’”沃特最终于2018年公布的政府重组方案中，只有少数建议得到了实施。但如今再读这份文件，它看起来却像是一本指导特朗普第二届政府行动的蓝图。这名前管理与预算办公室高级工作人员告诉我：“我当时并没有意识到这一点，但我实际上是在撰写‘2025计划’的第一份草案。”

沃特与管理与预算办公室工作人员之间的冲突日益加剧，争议焦点是削减广受欢迎的项目。“送餐上门”这个送餐项目就是双方激烈争论的话题。那名前高级职员说，工作人员向沃特和马尔瓦尼解释过，该项目获得国会9亿多美元拨款，是无法出门的老年人的一条生命线；即便如此，两人仍推动大幅削减经费，而这会严重削弱项目的运作。这名前职员还说，沃特笃信基督教，曾召集部分同事举行祈祷会；但与此同时，他又热衷于削减帮助弱势群体的项目，这两面往往很难调和。此人说：“这总让我感到很奇怪。他确实有同情心，但这种同情只惠及特定的人。”

2018年，曾在乔治·H·W·布什白宫任职的律师马克·保莱塔加入管理与预算办公室，担任总法律顾问。保莱塔最为人所知的事，是公开为克拉伦斯·托马斯（Clarence Thomas）辩护。1991年，托马斯在最高法院大法官提名确认听证会上遭到前同事安妮塔·希尔（Anita Hill）的性骚扰指控。保莱塔曾在国会山工作，之后进入私人执业领域，为受到国会调查的政客提供法律咨询。保莱塔和沃特很快结成同盟。那名前管理与预算办公室部门主管告诉我，保莱塔到来后，办公室的氛围发生了变化。他说：“风向变了，他们开始把我们所有人都当成‘深层政府’。他们认为我们之所以抵制，是因为我们自己有一套偏左的议程。”（保莱塔拒绝置评。）

根据保莱塔在那次保守派政策峰会上的讲话，正是沃特提出，可以运用一种称为“撤销预算授权”的冷门预算程序，收回国会已经批准的拨款。2018年，在沃特敦促下，特朗普向国会提出数十年来规模最大的撤销预算授权请求，要求议员收回150多亿美元，其中包括美国国际开发署抗击埃博拉疫情的资金、儿童医疗保险计划经费，以及能源部的一项汽车制造贷款计划资金。保莱塔说，管理与预算办公室的雇员“看我们的眼神就像在看疯子”。他说：“他们只是认定，这种事根本不是本办公室该做的。”沃特再一次遭到本党阻挠：这项措施在共和党控制的参议院以一票之差落败。

沃特在白宫内部也遇到了阻力。国会拒绝向特朗普提供数十亿美元用于修建新的边境围栏后，沃特和保莱塔设计出一项新策略：特朗普可以宣布美墨边境进入国家紧急状态，从而获得权限，从政府其他部门调走资金。据保莱塔说，总统办公厅主任约翰·凯利（John Kelly）没有让特朗普知道这项方案。保莱塔说，凯利给管理与预算办公室的意思是：“我们不想告诉总统他有这种权限，因为天知道他会干出什么来。”

最终，特朗普一再逼问管理与预算办公室主任马尔瓦尼，要他为修墙找到资金。马尔瓦尼告诉总统，自己一直试图就此事与他会面，但遭到凯利阻拦。几天之内，特朗普便撤换凯利，让马尔瓦尼接任。沃特接掌管理与预算办公室，担任代理主任，国防部资金随即被调用来修建边境墙。（凯利没有回应置评请求。）

在沃特领导下，管理与预算办公室编制的预算所要求的削减幅度超过美国现代史上的任何预算。国会几乎完全置之不理。管理与预算办公室立法事务部门的一名前职员回忆说，共和党人并不相信，特朗普真心在意自己年度预算中那些大范围削减措施。这名前职员说：“他们不断问，‘总统其实没有在力推这项或那项削减，对吧？那是拉塞尔·沃特的主意，不是吗？’”

2019 年，沃特在同意冻结数亿美元对乌克兰安全援助的几个月前。此举助推了特朗普的首次弹劾。

2019年7月，特朗普要求管理与预算办公室冻结向乌克兰政府提供的数亿美元安全援助。就在提出这一要求前后，特朗普曾与乌克兰总统弗拉基米尔·泽连斯基通电话，并在电话中施压泽连斯基，要求调查拜登及其儿子亨特。亨特曾是乌克兰一家能源公司的董事。国会已经批准这笔对乌资金，但沃特同意扣住不发。保莱塔在一份授权冻结资金的备忘录上签了字。依照法律，这种做法称为“扣留拨款”。（独立、无党派的政府问责局后来认定这一做法违法。）

任何《Schoolhouse Rock!》的粉丝都知道，宪法赋予国会的第一项职责，就是掌握“钱袋权”。与此同时，根据《宪法》第二条，总统必须“确保法律得到忠实执行”。大多数法学者将其解释为，总统负有支出国会所拨资金的义务，无权扣留这些资金。1969年，后来出任最高法院首席大法官的保守派人士威廉·伦奎斯特（William Rehnquist）写道，总统扣留拨款的权力“既无道理，也无先例支持”。

围绕扣留拨款是否合法的争议在1970年代正面爆发。当时，理查德·尼克松（Richard Nixon）总统扣留了国会已经批准、用于环境清理工作的数十亿美元资金。法院推翻了尼克松的做法，国会最终通过《1974年扣留拨款控制法》（Impoundment Control Act of 1974），宣布这种做法违法，仅留下适用范围狭窄、且须经国会批准的例外，即撤销预算授权。（民主党人目前要求把限制撤销预算授权程序列为本轮政府停摆谈判的一部分。）此后的数十年里，《扣留拨款控制法》逐渐成为管理与预算办公室不可触碰的准则，但这并未阻止沃特。谈到对乌资金时，沃特后来接受保守派评论员塔克·卡尔森（Tucker Carlson）采访说：“我本人曾被告知，‘听着，我希望先把这笔钱停掉，等我们弄清楚它将流向哪里再说。’整个官僚体系顿时像炸开了锅。”

这次扣留拨款行为引发了国会调查，并最终导致特朗普遭遇第一次弹劾。（乌克兰最终收到了这笔资金。）沃特拒绝配合调查人员，称这项调查是“一场旨在重新争论上一次选举的虚假程序”。其中一项弹劾条款点名了沃特，称总统曾向他以及其他人施压，要求他们不要回应传票。而特朗普本人则继续表达对扣留拨款权的支持，称其是能够驯服“臃肿联邦官僚体系”的“秘密武器”。

2021年初，在特朗普第一任期即将结束的最后几天里，沃特曾前往椭圆形办公室拜访特朗普。沃特后来回忆说，两人都觉得第一任期留下了一些尚未完成的目标。就在几个月前，沃特宣誓就任管理与预算办公室主任时，特朗普曾告诉他，自己担任总统三年半后，终于掌握了这份工作的门道。“沃特，我们必须再干一个任期，”特朗普对他说，“我们终于摸清了该怎么做。”

沃特认为，公务员多年来一直从中阻挠，这令他深感沮丧。不久前，他刚刚推动实施一项新政策，大幅增加联邦政府中实行任意雇佣制的雇员人数，使解雇他们变得更加容易。然而，新冠疫情使他不可能在离任时留下一个比上任时规模更小的政府。特朗普签署了规模以万亿美元计的经济刺激法案，以托住美国经济；到离任时，国债已经增加7.8万亿美元。1月6日发生暴力事件后，特朗普赢得第二任期的可能性看起来比以往任何时候都低。然而，沃特并没有放弃希望。

在特朗普第一任期结束、沃特（左二）离任前，总统曾要求他设法应对“黑人的命也是命”运动。正如沃特后来所言：“我是负责预算的人。如果我能谈论种族问题，那你也可以。

在椭圆形办公室里，沃特告诉特朗普，他很快将成立一个新的政治组织，一面让“让美国再次伟大”（MAGA）运动延续下去，一面攻击即将上任的拜登政府的政策。特朗普对这项计划表示首肯，但提出一个要求。2020年夏天，乔治·弗洛伊德（George Floyd）遭杀害后，全国性抗议迫使美国正视种族问题。沃特担任管理与预算办公室主任期间，曾从联邦雇员培训材料中清除所有提及“白人特权”和“系统性种族主义”的内容。特朗普希望他找到一种办法，让保守派反击“黑人的命也是命”运动。沃特后来回忆说：“这是特朗普总统交给我的任务。我是管预算的。连我都能谈种族问题，你们也能谈。”

特朗普离任几天后，沃特宣布成立复兴美国中心（Center for Renewing America）。这是一家支持“让美国再次伟大”（MAGA）运动的智库，希望充当未来共和党政府的孵化器。它的行动部门复兴美国公民组织则负责动员基层支持者，向民选官员施压，促使他们接受该智库的议程。沃特在《联邦党人》的一篇评论文章中写道，总体目标是“恢复一种已经被遗忘的美国旧共识，即我们这个民族是为了上帝、为了国家、为了社群”。

在美国复兴中心，沃特把第一届特朗普政府中的其他激进宪政主义者招聚到身边。他延揽了杰弗里·克拉克（Jeffrey Clark）。这名司法部官员曾试图利用本部门帮助特朗普推翻2020年大选结果。（华盛顿特区一个纪律委员会最近建议吊销克拉克的律师执照，作为对这些行为的惩罚。如今在管理与预算办公室任职的克拉克正在就此提出上诉；他的律师称这一结果是“对正义的践踏”。）特朗普政府现任联邦调查局局长卡什·帕特尔（Kash Patel），以及第一届特朗普政府的高级移民事务官员肯·库奇内利（Ken Cuccinelli），也以高级研究员身份加入。库奇内利在那次保守派政策峰会上解释说，在该中心工作让他得以“探索合乎情理的宪法解释所能达到的边界极限”。

复兴美国中心提出的构想包括：总统可以如何援引《反叛乱法》，向美国城市部署军队以镇压抗议；白宫可以如何不等国会表决便冻结数十亿美元联邦资金；各机构负责人又可以如何无视政府雇员工会，大规模解雇雇员。这家智库还着手建立管理与预算办公室以及司法部法律顾问办公室的“影子版”，以便预判法律挑战，抵消内部阻力。沃特在2024年的演讲中解释说：“我不希望特朗普总统浪费哪怕一刻时间，在椭圆形办公室里争论某件事是否合法、能否做到或是否合乎道德。”

沃特及其在复兴美国中心的同事还与众议院自由党团密切合作，敦促国会中的其他共和党人把政府停摆当作强行推动重大政策变革的手段。他们最先瞄准的目标之一是批判性种族理论。这个一度鲜为人知的学术概念，在2020年争取种族正义的抗议活动中成了争议焦点。

根据复兴美国公民组织政策通报会的一批录音，这批录音此前从未被报道过，沃特说，他曾向自由党团成员施压，要求他们把禁止批判性种族理论的条款，与提高债务上限和为政府提供资金这两类必须通过的法案捆绑在一起。沃特在2022年11月的一次通报电话会议中说：“我们必须有一位热爱政府停摆的众议院议长，带着这种态度投入拨款斗争，因为停摆创造了拯救国家的机会。”

然而，拜登执政期间，共和党人从未让政府陷入停摆；沃特也因为他们不肯采取更激进的策略而日益不满。在一次通报电话会议中，他曾称赞来自密苏里州的进步派民主党人科里·布什（Cori Bush）。疫情时期暂停驱逐租客的禁令到期后，布什曾在国会大厦台阶上露宿数日，以示抗议。沃特称她的政治主张“非常、非常糟糕”，却欣赏她采取的手段：“共和党人需要这种做法。”

拜登执政期间，沃特工作的核心是推动“‘觉醒’且‘武器化’的政府”这一概念深入人心。这个口号把沃特的两大号召结合到了一起：一是多元、公平与包容措施和跨性别者权利等“觉醒”政策；二是据称已经“武器化”、被用来对付民主党政治敌人的联邦调查局和司法部，其中最引人注目的目标就是特朗普。2022年末，复兴美国中心公布一份联邦预算蓝图，要求在十年内削减近9万亿美元支出。在这份103页的文件中，“觉醒”一词出现了77次。

供职于保守派曼哈顿研究所（Manhattan Institute）的预算专家杰茜卡·里德尔（Jessica Riedl）告诉我，复兴美国中心在预算方案中声称，退伍军人事务部、职业安全与健康管理局和农业补贴都因为太过“觉醒”而需要大幅削减，这种说法“简直可笑”。里德尔说：“这不过是给那些本身并不受欢迎的支出削减披上一件外衣。”沃特则把自己的表述方式称为一次“改变范式”的尝试。他在2023年的那次私下演讲中说：“我们必须能够停止为各机构拨款。因此，这些事情必须牢牢捆绑在一起；也正因如此，我们才会如此聚焦于‘觉醒和武器化’。”

沃特一度希望能在特朗普第二届政府中全面推行自己的理念，但这一希望在去年夏天险些化为泡影。他曾为长达887页的《2025计划》政策报告撰写其中一章，主张进一步扩大总统的行政权，使司法部以及其他历来保持相对独立的联邦机构完全置于总统的直接掌控之下。由沃特创办的“复兴美国中心”研究员还参与撰写了报告中的另外两章。然而，随着总统选举投票日临近，《2025计划》逐渐成为特朗普竞选团队的政治包袱。民意调查显示，多数美国人反对该计划中最激进的政策主张，包括将堕胎药米非司酮撤出市场、撤销教育部，以及落实沃特提出的改革方案，使政府更容易解雇不属于政治任命体系的联邦公务员。随着外界对《2025计划》的批评不断升温，特朗普一方面坚称自己对该计划“一无所知”，另一方面又表示，“他们提出的一些东西简直荒唐透顶、糟糕至极。”

选举前一个月，《政治报》（Politico）报道说，小唐纳德·特朗普已经列出一份不得进入第二届特朗普政府任职的人员名单，其中包括多名“2025计划”的核心撰稿人。不过，一名与白宫关系密切的前特朗普竞选官员说，沃特巧妙避开了这场争议。这名官员告诉我：“沃特是个极其懂得团队协作的人。在整个竞选期间，‘2025计划’那边只有他一个人是我们能够沟通的。”

特朗普胜选一周后，这位当选总统宣布了筹建政府效率部的计划。特朗普在声明中说：“它有可能成为我们这个时代的‘曼哈顿计划’。”他指定两名最重要的支持者负责这个部门：埃隆·马斯克为帮助特朗普和其他共和党人胜选捐款近3亿美元；生物科技企业家维韦克·拉马斯瓦米（Vivek Ramaswamy）则曾以反“觉醒”为竞选纲领，短暂参加总统竞选。消息公布两天后，沃特在海湖庄园与马斯克和拉马斯瓦米会面。据《纽约时报》报道，沃特和马斯克“一拍即合”；在采取尽可能激进的行动这一点上，两人“完全想到了一处”。会面后不久，特朗普提名沃特执掌管理与预算办公室。

政府效率部最先瞄准的目标之一是消费者金融保护局。最早提出设立该局的是参议员伊丽莎白·沃伦（Elizabeth Warren）。她担任法学教授时曾主张成立一个监管机构，保护美国人免受掠夺性抵押贷款和隐性收费之害。2008年金融危机过后，消费者金融保护局依据法律成立，并逐渐以强力执行公平放贷法和消费者保护法著称。该局的工作已为消费者带来近200亿美元直接救济，并针对被指存在的不当行为处以50亿美元民事罚款。在沃特看来，该局正是他所痛恨的监管权力严重扩张的化身。在政府之外，该局最大的敌人华尔街和硅谷也是特朗普第二次竞选的主要资助者。

2025年2月7日，特朗普任命沃特为消费者金融保护局代理局长，他将在履行管理与预算办公室职责的同时兼任这一职务。当天上午，一小队政府效率部工作人员抵达消费者金融保护局总部。根据此前从未报道过的电子邮件和宣誓证词，政府效率部成员依照沃特的命令行事，关闭了该局网站，并决定解雇哪些员工。马斯克随后在X上评论说：“CFPB，安息吧。”

特朗普第一任期内就曾把消费者金融保护局列为打击目标。一名长期任职的员工告诉我：“在‘特朗普第一任期’里，有些日子我们感觉就像一拳接一拳打在脸上。”不过，随着时间推移，总统似乎失去了兴趣。特朗普任内最后一任消费者金融保护局局长凯西·克拉宁格（Kathy Kraninger）虽然是政治任命官员，却支持该局的使命。2020年，在克拉宁格领导下，该局发起的执法行动数量在其成立近十年的历史中位居第二。

消费者金融保护局的现任和前任职员告诉我，他们原以为第二届特朗普政府会与第一届大同小异。那名资深员工说：“总的来说，我们以为上面会交给我们一套保守派议程，然后我们设法把它落实。”接掌该局后不久，因该局的经费由美联储提供，沃特通知美联储主席杰罗姆·鲍威尔（Jerome Powell），称消费者金融保护局不再需要任何资金；他禁止该局员工从事绝大多数工作，并要求他们不要前往办公室。当员工困惑于自己究竟还剩下哪些职责，甚至是否还有任何工作可做时，沃特在2月10日的一封电子邮件中作出明确指示，要求他们“停止执行任何工作任务”。

接下来的几个星期里，沃特和保莱塔叫停监管工作，压下正在进行的调查，并冻结尚在办理的执法案件，其中包括涉及摩根大通、美国银行和第一资本等全美最大银行的事项。拜登政府时期担任该局局长的罗希特·乔普拉（Rohit Chopra）说，沃特的行动让消费者金融保护局“陷入昏迷”。该局最高执法负责人于6月辞职，并在写给同事的信中说，消费者金融保护局领导层“根本无意以任何有实质意义的方式执法”。

最后一击来自沃特宣布的一项裁员计划，该计划要解雇消费者金融保护局80%以上的员工。8月，一家联邦上诉法院裁定，这项大规模解雇计划可以继续实施。沃特用四个月完成了上一届特朗普政府四年都未能做到的事。

然而，拆解消费者金融保护局的行动很快便被沃特的另一场胜利盖过风头。同月，他完成了对外援助体系的攻击。国务卿马尔科·鲁比奥（Marco Rubio）当时负责管理美国国际开发署剩余的部分。他宣布，在特朗普批准下，自己已经授权沃特正式撤销该机构。鲁比奥宣布：“如今由沃特掌舵，负责监督关闭这个早已脱轨的机构。恭喜你，沃特。”

“沃特的机构就像一个巨大的漏斗，所有事项都必须经过它才能推进，”一位前白宫管理和预算局（OMB）员工表示，“为了让这个漏斗重新打开，你可以迫使各机构同意某些事情。

2024年大选四个月前，复兴美国中心曾在距离国会大厦几个街区的总部接待一小群国会工作人员。其中一些人为众议院和参议院预算委员会工作，这两个委员会每年都协助确定联邦政府的支出水平。会议的目的，是向这些工作人员介绍该中心最新的政策斗争，即试图为采用扣留拨款建立论据。

据一名与会者说，保莱塔在通报会上主张，《扣留拨款控制法》违反宪法。他说，国会通过的支出法律只设上限，不设下限。按照这种被大多数法律专家斥为边缘观点的解释，白宫不得支出超过法律规定的金额，却有权少花得多。保莱塔后来在为复兴美国中心撰写的一篇文章中写道：“国会通过法律并非一次完成，而是时断时续，并且这些法律的目的和要求常常相互冲突。只能由总统及其下属以连贯的方式协调执行这些法律。”

据众议院拨款委员会的民主党人说，此后，特朗普政府已经冻结或取消了4100多亿美元资金，所涉项目从面向低收入家庭的能源补贴和“启蒙计划”的课后项目，到乔治·W·布什总统发起的艾滋病防治计划PEPFAR，再到国家人文基金会向艺术工作者提供的资助。沃特指示美国国立卫生研究院（NIH）扣住估计达150亿美元的外部研究项目拨款；政府问责局认定此举违法。美国国立卫生研究院还着手限制所谓的“间接成本”资助。研究型大学依靠这类资金支付建筑、公共事业费用和行政人员开支。我采访的科学家说，这些削减不可避免地会导致医学研究减少，其中包括对一种药物的研究。沃特的前妻认为，这种药物改善了他们11岁女儿的生活；女儿出生时便患有囊性纤维化。一名获得政府资助、从事囊性纤维化治疗研究的科学家告诉我，如果没有足够的间接成本资金，“我们很可能无法开展研究，只得放弃这些资助”。

管理与预算办公室声称，它正在审查联邦支出，以确保资金不被用于“觉醒”项目。该办公室一名发言人8月对《纽约时报》说：“我们可以确认，特朗普总统和沃特主任正在认真审查那些过去一直自动延续，甚至更糟，被用于让我们的孩子变性、推行‘绿色新骗局’以及资助对我们自己国家自身的入侵的支出；这正是总统所承诺的。”但阻断资金也是一种施压手段，可以迫使官员和机构服从政府要求。管理与预算办公室前雇员莱斯特·卡什（Lester Cash）告诉我：“管理与预算办公室就像一个巨大的漏斗，一切事情要想办成都必须从中通过。你可以让各机构答应某些事情，只为让这个漏斗重新打开。”

3月，管理与预算办公室关闭了一个依法必须设立的公共网站，该网站原本让人们能够追踪各项资金冻结措施。这一举动引发了少见的两党共同反对。众议院和参议院拨款委员会的民主、共和两党领袖联名致信沃特，敦促他“依照法律恢复公众查阅拨款分配数据的渠道”。沃特说，网站所列信息属于“决策前信息”，会危及国家安全。直到一名法官裁定关闭网站违法，管理与预算办公室才将其恢复。法官说，政府的立场依赖的是“一种过度扩张且毫无依据的总统权力理论”。

管理与预算办公室冻结资金的做法造成了严重混乱。6月30日，教育部通知各州机构，国会为课后活动和英语作为第二语言教学拨出的资金，不会按计划在次日到位。突如其来的资金缺口波及全美50个州数千个学区，涉及数百万名学生。民主、共和两党都批评这一做法后，政府才作出让步。来自内布拉斯加州的共和党众议员唐·培根（Don Bacon）告诉我：“一笔拨款已经获批并签署成为法律，人们也依据联邦政府的承诺签订合同，后来却不知道钱究竟能不能拿到，这就会造成如此严重的混乱。我不清楚管理与预算办公室主任以为自己在做什么。”（管理与预算办公室一名代表沃特的发言人收到一份详细问题清单后，不愿作出可公开引用的回应。）

今年夏天，沃特在参议院拨款委员会就政府提出的撤销外援及美国公共广播公司约 90 亿美元拨款的听证会上接受参议员质询；该撤销案随后被投票通过并成为法律。

6月，特朗普向国会提交一项撤销预算授权请求，寻求取消约90亿美元对外援助资金和公共广播公司的经费。公共广播公司为NPR、PBS以及全美其他公共广播电台和电视台提供支持。那名高级机构官员告诉我，这些项目被视为“容易下手的目标”，目的是测试沃特能否说服共和党人搁置忧虑，不再担心此举会削弱国会的“钱袋权”。与特朗普第一任期不同，沃特这次的撤销预算授权方案获得成功。这项措施遭到民主党人和少数共和党人反对，但副总统JD·万斯两次在程序性表决中投下打破平局的关键票后，法案最终通过。参议院预算委员会民主党首席委员杰夫·默克利（Jeff Merkley）告诉我：“这基本等于对国会说，‘嘿，你们尽管妥协好了，但法案一经签署，我们马上就会按照自己的意愿推翻妥协结果。’”

劳动节前的那个星期五，沃特采取了迄今最大胆的行动。白宫向国会提交新的一揽子撤销预算授权方案，把近50亿美元对外援助资金列为目标。但这一次，沃特告诉议员，自己不需要他们批准。他声称，总统可以先提出请求，暂时冻结资金，然后只需等到财政年度在9月30日结束，届时这笔钱就会自动取消。沃特称之为“口袋式撤销预算授权”，但这不过是换了名称的扣留拨款。来自缅因州的共和党参议员、参议院拨款委员会主席苏珊·柯林斯（Susan Collins）称，这是“明显违法”。

政府问责局可以就扣留拨款或口袋式撤销预算授权起诉管理与预算办公室，要求释放资金。4月，政府问责局负责人吉恩·多达罗（Gene Dodaro）作证说，该局已经针对特朗普政府可能违反《扣留拨款控制法》的行为展开39项调查。管理与预算办公室则以攻击多达罗所在机构作为回应。保莱塔在一封信中说，管理与预算办公室只会在政府问责局的要求不妨碍特朗普议程的情况下与其合作。在另一封信中，保莱塔要求交通部无视政府问责局的一项裁决；该裁决认定，管理与预算办公室违法扣留了电动汽车开发资金。沃特本人则直截了当地宣称，政府问责局“就不应该存在”。

沃特的行动可能导致《扣留拨款控制法》在最高法院受到挑战。与此同时，多名现任和前任政府雇员告诉我，他们担忧沃特已经采取的行动会造成长期后果：原本可能带来救命突破的关键研究项目遭到终止；美国失去国际领导者的地位；政府基本运作被笼罩在不确定性之中。管理与预算办公室前总法律顾问巴根斯托斯谈到沃特和保莱塔时说：“他们已经放弃了必须说服任何人的想法。”他们“只会动用蛮力与强权”。那名前管理与预算办公室分析师则告诉我：“他们往整个系统里扔进了一枚手榴弹。”

政府停摆以最鲜明、最严酷的方式，体现了沃特那套扩张行政权力的理论，以及他无视国会的意愿。10月2日，特朗普在“真相社交”（Truth Social）上发文说，他将与沃特会面，决定暂时或永久削减哪些“民主党机构”。几天后，管理与预算办公室发布一份备忘录，声称被强制休假的联邦雇员在政府停摆结束后，并不保证获得补发工资；这种说法似乎公然违背了2019年的一项法律。10月10日，沃特宣布，他在整个官僚体系内开展的大规模解雇行动已经开始。迄今为止，已有4000多名雇员遭到裁撤，网络安全、特殊教育、药物滥用治疗和小企业贷款等政府服务因此受到干扰。一名联邦法官暂时叫停了裁员，但就在同一天，沃特预计解雇总人数将“超过1万人”。一名官员给我发短信说：“创伤目标已达成。”

安迪·克罗尔（Andy Kroll）是美国调查记者，2022年加入ProPublica，主要报道司法与法治，包括司法部、联邦检察官办公室、法院，以及行政权的运用与滥用和政治报复。他在ProPublica的作品涉及政治“暗钱”、基督教民族主义、“2025计划”和保守派重塑最高法院等议题。他曾任《滚石》华盛顿分社社长，调查外国影响行动、企业政治影响和司法体系；更早曾是《琼斯母亲》资深记者，其有关特朗普任内利益输送的报道引发国会调查。他对国会竞选网络攻击的报道推动加州一名政治操盘手遭到起诉。2022年，他出版《W街之死：塞思·里奇谋杀案与阴谋时代》，以塞思·里奇案考察现代政治、媒体、阴谋论及一个家庭追寻真相的历程。

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