多地向县放权、扩权，什么信号？

将迎来更大的分化

文｜西部城事

县域，正在迎来放权。

日前，湖南省发改委印发《湖南省“向县放权”实施方案》，明确依法依规向县一级下放权力、赋予资源，推动重心下移、力量下沉、保障下倾，增强县级统筹经济社会发展自主权与决策能力。

无独有偶，四川在前不久也公布了29个扩权赋能试点县（市）首批省级支持事项清单，266项支持事项“打包”到县。

再往前溯，近年来，广东、河南、湖北等地，也都有过相应行动。

向县放权、扩权，到底深意何在？

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湖南此轮“向县放权”共涉及13项行政许可事项，放权对象以经济大县为主，同时也包括一些特定县。其中，又有2项事项是面向“所有市县区”。

如像“房屋面积管理及房产测绘成果审核、备案”、公路建设项目设计文件审批等直接下放至经济大县。

此外，《实施方案》还列出了建议市级“向县放权”的20项事项目录，包括固定资产投资项目节能审查（不含两高项目）、消防验收（区建区管项目）、食品（不含特殊食品）生产许可核发（限低风险）等事项。

四川对首批29个扩权赋能试点县（市）的省级支持事项则达到266项，主要聚焦城市更新、公共服务、文旅融合、乡村振兴、开发区提能等多个领域。

广东明确，“十五五”将深化扩权强县、强县扩权和县镇管理体制改革，给基层更多自主权。

事实上，早在2023年，广东就曾首次从省级层面系统性面向县（县级市）开展批量放权改革，将60项省级行政职权调整由市县实施；此后又于去年底再次将7项省级行政职权调整由县（市）实施。

河南则在2022出台相关意见明确，聚焦促进县域经济发展、完善基层治理等方面，赋予县（市）第二批86项经济社会管理权限。

同一年，湖北也向79个县（市、区）下放了126项省市两级经济社会管理权限。

总的来看，各地下放的都是县域高频办理事项，这对于增强县级统筹经济社会发展自主权与决策能力，提升政务服务效能与营商环境水平等，都有直接利好。

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众所周知，目前的地方行政区划为“省—市—县—乡镇”，也即通常由“市管县”。而直接将部分省级管理事项下放至县一级，实际上是跳过了地级市这一中间层级。

公开资料显示，现行的“市管县”体制是从1983年以来逐渐形成的。

尽管法律规定中国行政区划为中央、省、县三级制。但由于县数量太多，就逐步设立了若干地区来代管县，这些地区又逐步改为地级市，于是就形成了实际上的中央、省、地级市、县四级体制。

应该说，这种机制的形成，有着特定的历史背景，也确实有着积极作用。像最初就发挥了地级市对于县域的带动作用。

但发展到今天，一些弊端也开始显现：

一是地级市大量侵夺挤占下辖县的财政、税务、土地等资源，形成了“市刮县”现象；

二是增加管理层级和成本，同时也降低了行政效率。

正是在这一背景下，围绕县级管理权限的改革，从“强权扩县”到“省直辖县”，再到“省直管县”、向县放权和扩权，相关探索一直在进行。

比如，海南是全国唯一‌全部县级行政区均不隶属任何地级市，完全由省级直接管辖‌（即“省直辖县”）的省份。

此外，湖北、河南、新疆也有部分县（市）属于“省直辖县”。

像今年4月新设立的县级草湖市，就是由新疆维吾尔自治区直辖。

不过，四地“省直辖县”总数也仅30来个。

而“省直管县”，通常是指财政或事权由省直接管理，但行政仍隶属地级市。目前全国已有22个省份推行“省直管县”改革。

有数据显示，无论是经济指标，还是代表城镇化水平的县城面积，“省直管县”已全面超越全国“市管县（剔除省直辖县）”。

如相关研究援引国家统计局统计2021年鉴，对2020年全国1700多个市管县与76个省直管县的经济数据对比发现：

省直管县GDP平均值是全国市管县的2.18倍；

一般公共预算收入是全国市管县的2.33倍；

规模以上工业企业是全国市管县的2.07倍；

县城面积是全国市管县的1.45倍。

应该说，这背后直接得益于省直管放权所带来的内生发展活力增强，以及更多资源支持的赋能。

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那么，在当前的背景下，像湖南这样推动“向县放权”，又有何新的信号？

要看到，在人口结构变化和产业发展进入新阶段的情况下，地方事权、财权的调整已势在必行，这在县级层面体现得尤其明显。

其中主要表现在两个方面。一是，要降低行政成本。典型如过去几年推行的人口小县改革，主要通过大幅精简压缩机构和人员编制来缩减开支。

如山西娄烦县从职能、机构、编制、经费保障等方面对全县涉改60个事业单位进行全面优化。

2022年，该县完成53个涉改单位挂牌工作，整合撤并33个单位，精简人员编制341名，下沉乡镇人员编制56名，节约人员经费3410余万元，运行经费约990万元。

二是，要通过赋予县级更大的自主权，提升内生发展活力。如湖南这次“向县放权”改革就明确要求推动资源下沉：

加大财力下沉力度，支持县级根据承接权限情况，动态调整充实县级关键岗位力量，按照“以事定钱”原则，结合财力情况，将所需资金列入预算，推进财力、人力与事权相匹配。

这无疑切中了当前一些县所面临的实际难处。

当然，县域发展所面临的一些结构性难题，并不是放权、扩权就能完全解决的。

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郡县治，天下安。县域的重要性不言而喻。

在今天，千万人口城市、万亿GDP城市有着绝对的舆论光环，绝大多数县域的能见度都比较低。

但县域面积约占全国国土面积的九成，人口约占全国总人口的一半，其战略地位依然不容忽视。

当然，不同县之间的差距非常大，既有常住人口不足10万的“袖珍县”，也有经济实力比肩大城市的经济强县。在这样的背景下，各类县的发展，关键还是要因地制宜。

事实上，2022年国家出台的《关于推进以县城为重要载体的城镇化建设的意见》已明确五类发展方向：

加快发展大城市周边县城；

积极培育专业功能县城；

合理发展农产品主产区县城；

有序发展重点生态功能区县城；

引导人口流失县城转型发展。

国家“十五五”规划纲要，也提出“发展各具特色的县域经济”。

在这一框架下，不同类型和县情的县域也将迎来差异化的发展走向。像人口小县侧重机构改革降成本是一种，经济强县侧重扩权赋能增活力也是一种。

总的来看，县域发展将迎来更大的分化。与此同时，县域经济在全国经济总量中的占比可能会继续走低。

如有数据显示，2012年至2020年，县域GDP占国家经济总量由54.9%下降至39.3%，占比年均降低近2个百分点，下降幅度大、持续时间长。

在这种背景下，面向县域的放权改革，料将成为越来越多地方的选择。

当然，备受争议的“取消地级市”、全面推行省直辖县，至少在短期内可能性依然很小。

*题图来源：新华社 *本文转载已获授权，不代表城市进化论观点。