50万套危旧房改造目标下：征收补偿标准的统一与分化

50万套危旧房改造目标下：征收补偿标准的统一与分化

导语

《城市更新"十五五"规划》（国发〔2026〕12号）明确提出改造城镇危旧房约50万套（间），规模之大为近年之最。50万套的背后，是50万次征收补偿的法律关系重构。然而，由于国家层面尚无统一的征收补偿标准立法，各地在评估方法、补偿项目、奖励机制等方面差异显著，"同房不同价"的现象在实践中并不鲜见。本文梳理现行补偿标准的法律框架，分析主要争议点，并提出实务应对建议。

一、补偿标准的法律框架：多层规范并存的现实

当前城市更新领域的补偿标准，实际上由三个层级的规范共同构成。

第一层：国家基础规范。 《国有土地上房屋征收与补偿条例》（国务院令第590号）第19条规定，被征收房屋价值的补偿不得低于征收决定公告之日类似房地产的市场价格。这一"市场价补偿"原则是补偿标准的核心基准，但对于"类似房地产"的界定、评估时点的选择、评估方法的应用等细节问题，590号令仅作原则性规定。

第二层：地方法规细化。 各地通过城市更新条例或征收补偿实施办法对补偿标准进行细化。《江西省城市更新条例》和《成都市城市更新条例》均设专章规范搬迁补偿，部分城市还出台了更具体的补偿计算规则。

第三层：项目级补偿方案。 具体到每个城市更新项目，补偿方案由实施主体制定并经政府批准，这是直接约束搬迁双方的"准合同文本"。

三层规范并存的格局，既赋予了地方和项目层面的灵活性，也带来了补偿标准不统一、权利人预期不一致的结构性问题。

二、四大争议焦点：补偿标准不统一的深层原因

争议一：评估时点的选择。 590号令以"征收决定公告之日"为评估时点，但城市更新项目从立项到作出征收决定通常历时一至两年，期间房价可能发生显著变化。若房价上涨，按公告日评估对被征收人不公；若下跌，按签约日评估又缺乏法律依据。部分地方法院在裁判中引入了"公平补偿"原则进行个案调整，但缺乏统一规则。

争议二：无证房屋的补偿认定。 城市更新项目尤其是城中村改造中，存在大量因历史原因未办理产权登记的房屋。根据590号令第24条，对认定为违法建筑和超过批准期限的临时建筑不予补偿。但"认定为违法建筑"的标准在各地执行中差异较大——有的城市以1984年《城市规划条例》为界限，有的以1990年《城市规划法》为界限，还有的以2008年《城乡规划法》为界限。

争议三：停产停业损失的补偿计算。 对于"工改商""工改居"类项目，经营性用房的停产停业损失补偿往往远超房屋价值本身。590号令第23条仅规定"根据房屋被征收前的效益、停产停业期限等因素确定"，具体计算标准完全交由地方规定，导致各地差异可达数倍。

争议四：奖励政策的合法性与公平性。 "早签多奖"是各地普遍采用的搬迁促进手段，但奖励政策的法律性质存在争议——是补偿的组成部分还是独立的行政允诺？如果奖励标准过高以至于实质上改变了补偿对价，是否构成对590号令"市场价补偿"原则的规避？

三、实务应对：补偿方案的合规审查要点

面对上述争议，律师在审查或参与制定补偿方案时，应重点关注以下要点：

一是评估机构的选任程序。 590号令第20条规定，房地产价格评估机构由被征收人协商选定，协商不成的通过多数决定、随机选定等方式确定。实践中，"协商不成"的门槛和"随机选定"的操作方式经常引发争议，律师应确保选任程序的每个环节都有据可查。

二是评估方法的合理性审查。 市场比较法、收益法、成本法、假设开发法各有适用场景。律师应审查评估报告是否采用了最适合项目特点的方法组合，评估参数的选择是否有充分依据。

三是补偿方案的内部一致性。 同一项目范围内，补偿标准应当统一。律师应逐项比对不同被征收人的补偿计算过程，确保不存在歧视性差异。

四是集体土地的特殊处理。 城中村改造项目涉及集体土地上房屋的，补偿标准适用《土地管理法》第48条的规定——应当保障被征地农民原有生活水平不降低、长远生计有保障。律师应注意国有土地和集体土地补偿标准体系的差异，避免混用。

结语

50万套危旧房改造目标的实现，离不开一套公平、透明、可预期的征收补偿标准体系。在国家层面统一立法出台之前，律师的价值在于——帮助客户在现行多层规范并存的格局中，找到最有利的补偿方案设计路径，同时守住程序合规的底线。

参考文献/法条索引

1. 国务院《城市更新"十五五"规划》，国发〔2026〕12号

2. 《国有土地上房屋征收与补偿条例》，国务院令第590号

3. 《中华人民共和国土地管理法》（2019年修正）

4. 《江西省城市更新条例》，2025年11月1日施行

5. 《成都市城市更新条例》，2026年6月1日施行

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