卢锋：面对最长一次“需求不足”，为什么说刺激的老办法不管用了

高歌/文

这几年，大家都有一个直观感受：东西越造越多，老百姓花钱却越来越谨慎。"供强需弱"已成共识。但北大国家发展研究院教授卢锋最近在和讯的对话中指出，这轮需求不足跟改革开放以来前四次根本不是一回事。

前四次需求不足——1981年、1990年、世纪之交、2008年——平均每次持续3年左右，靠逆周期调控和投资扩张都能较快复苏。但这次从2018年算起已拖了8年，政策刺激一轮接一轮，力度远超以往，今年二季度增速仍只有4.3%。卢锋认为，这已不是传统周期理论能解释的。

问题根源在于，"供强需弱"不是周期性供大于求，而是中国经济数十年高速追赶后内生出来的体制性、结构性失衡。公共资源配置长期向供给端倾斜——基础设施、产业升级、前沿投资持续获得大量资源，而居民收入分配、公共服务、社保等支撑消费的底层机制却短板越积越多，最终形成供给能力持续走强、内生消费需求长期偏弱的稳态失衡。

卢锋测算，2023年中国公共部门资源总量约占GDP的48%，其中25.5%投向生产供给端，用于居民和政府消费的只有22.5%。消费率（最终消费占GDP比重）从2010年低谷的48.5%回升至2019年的56.5%后便停滞，去年仅微涨到56.9%，今年上半年更降至46%。1981年消费率曾达67.1%，此后因工业化追赶而趋势性下行，但当发展阶段趋于成熟、消费率本该回升时，回升势头却再次受阻。

卢锋认为，不能光靠发债、投资和以旧换新，需要从公共资源配置根子上调整。他建议将供给端与消费端的配置比例适度调转——从目前的25.5%比22.5%调整为至少腾出3个百分点的GDP转给民生；若长期将供给端投资压至GDP的15%，则约有10个百分点的资源可释放出来改善民生、拉动消费。

早年治理通缩靠的是增量空间，比如上世纪末房改激活了一大块新需求，但今天市场经济体制框架基本搭完，老办法的边际效果越来越弱。以旧换新、育儿补贴等专项政策托住了5%的增速，但距治本尚远。卢锋强调，这轮需求不足是结构性问题而非周期性问题，不碰收入分配、不动公共资源配置，短期刺激只能治标。化解供强需弱，需从深层制度层面入手，以结构性改革推动"供强需弱"走向"供需同强"。

以下为交流的文字梳理，有删减：

一、为什么本轮供强需弱不同于一般意义上供大于求？

和讯：有关“供强需弱”这一概念其实您在2022年就首次提出了，并且在您看来其中有深刻的内涵需要拆解，更深层的问题是，从2018年至今中国经济的运行进入了一个新的阶段，“新”在何处？

卢锋：宏观经济的周期性概念指总需求沿潜在供给长期趋势呈现规律性扩张与收缩交替出现的情况，其实现实并不存在严格意义上重复性周期，而是说大体有一种宏观景气度高低涨落“再现式”过程，经济过热或者过冷的间歇性切换。因为宏观经济周期波动过程中偏冷阶段伴随总需求不足，把近年经济运行呈现的供强需弱态势看作周期现象是容易理解的，不过无论从供强表现、供强需弱延续时间与发生机制看，都与经验上曾经发生的周期性总需求不足存在深刻差异，因而需要适当厘清其区别。

改革开放之后中国经济经历过四次需求不足，粗略估算总共持续约11-12年，平均每次约3年时间。这几次总需求不足经过政策调节，都是接着较快出现阶段性经济复苏和繁荣。可以说，中国经济此前经历的总需求不足确实可以看作是周期现象。

第一轮发生在改革初期，1978 年前后经济扩张引发经济结构比例失衡，1979 年国家推行 “调整、改革、整顿、提高” 八字方针收紧经济，在修复经济失衡的同时紧缩力度偏大，伴随 1980 至 1981 年市场需求走弱，1981 年经济增速下探 5.1%。随着三年调整步入尾声，决策层适时放松调控，叠加改革初期城乡放权搞活的政策红利，宏观经济迅速摆脱低谷，步入超高速增长轨道。

第二轮出现在20世纪 80 年代末期，80 年代中期经济快速扩张催生经济过热与通胀问题， 1988 年引发抢购风潮与银行挤兑危机，国家随即出台强力紧缩政策，再叠加相关环境因素，1989 至 1990 年国内总需求不足、经济陷入衰退，经济增速大幅低于改革开放阶段经济潜在增速，1990 年后宏观政策逐步放宽，1992 年南方谈话推动改革深化，此后国内经济再次进入超高速增长阶段。

第三轮为世纪之交，治理90 年代中期通胀的紧缩政策出现调控超调，国企大规模改制带来就业压力，东亚金融危机冲击外贸出口，多重内外因素叠加造成改革开放时期最为严重的总需求不足局面，经济低速增长、通缩状态维持四至五年，决策层一边坚持深化改革、推进加入 WTO 对外开放，一边出台多项扩大内需举措，经过数年调整，我国在 21 世纪初期迎来对外开放带来的经济繁荣。

第四轮始于2008 年末美国金融危机爆发，外部危机造成国内出口急剧下滑，沿海外向型产业就业短期恶化，经济面临总需求收缩风险，得益于彼时全球多国协同应对危机的外部环境，叠加国内大规模经济刺激方案落地，2009 年二季度经济迅速复苏，下半年重回高增长态势，本轮需求不足持续时间极短，年度经济数据几乎没有体现出下行特征。

当前的状况显然更为复杂，从2018年起至今已延续8年，形成经济低景气度与预期偏弱信心不足之间的相互影响，进而导致多方面经济矛盾关系趋于复杂化。因此，它不完全属于与上述总需求不足类似的周期性的问题。除了持续的时间特别长，政策刺激的时间相应地也特别长，但显然还未能解决根本的问题。从今年二季度的数据也可以看到，4.3%的增速显然是偏低的。

现在面临的问题是国际经验或者是改革开放以来经历的周期所不可比拟的，可以说是一个前所未有的挑战。这也意味着中国经济进入了一个新的阶段，已开始初步呈现“追赶成功”后的阶段特征，即阶段性的结构不平衡：当前已从全面追赶阶段转变为个别领域领先、诸多部门接近前沿的阶段，供给能力大幅提升，产业结构今非昔比，虽然投资仍然大有可为，但传统的投资模式很难弥合当前需求不足的情形，尤其是改变消费不足的意愿。

在这样的背景下，经济的运行呈现出一系列的特点，“供强需弱”就是其中之一，牵引了一系列的全新的政策调整的议题。

二、应新增至少GDP的三个百分点公共资源用于民生

和讯：弱需求在不同的层次上有何表现？本轮“需弱”与此前有何明显不同？

卢锋：讨论需求我认为有五个层次：总需求、内需、消费、居民消费、服务消费。相较于投资不足，消费不足是更根本的问题：消费率远低于世界平均水平，且消费不足导致企业产能利用率低、利润率薄，进而抑制投资意愿，形成负向循环。虽然大家都在分析，消费和投资双双不足，但是我个人认为，投资不足的原因更多是阶段性的，并且很大程度上与消费不足是有关联的。

中长期看，消费不足还是要摆在更加突出的地位，甚至从某种意义上来看，解决消费不足的途径是提振投资的基本面，因为这与回报率紧密相关。

“供给强、需求弱”并非周期性失衡，而是体制性演进的结果；其核心根源在于中国独特的“公共部门主导型资源配置模式”：公共部门（含国企、事业单位、地方财政）与民营企业深度协同，长期将公共资源大规模、持续性地倾斜于供给端（基础设施、制造业升级、前沿产业投资），而消费端（尤其是居民消费与公共服务）投入相对不足，伴随消费率在较长时期持续下降；该机制在工业化、城市化高潮期可通过大规模投资有效弥补了消费缺口，但当高增长阶段落幕、K型分化加剧、疫情冲击信心、房地产引擎退潮后，消费不足便从“可对冲的次要矛盾”升格为制约高质量发展的“关键短板”，形成具有历史纵深与制度刚性的结构性失衡。

和讯：公共资源配置与消费率的提升之间的关系是什么？从消费率的变化看，为什么当前的水平低于1981年的消费率表现？背后的原因是什么？

卢锋：结合总消费率的长期数据变迁，可以清晰梳理出我国消费与投资结构的阶段性演化规律。改革开放初期特殊形势下，国家重点发展农业和轻工业、提振居民消费，农村改革大幅提升居民收入与消费能力，国内消费率从62.1%升至67.1%，这一阶段工业化追赶目标有所克制，暂时让位于民生消费改善。经过这段时期国民经济休养生息后，上世纪80年代六五”计划时期，国家重新聚焦工业化、城市化建设，开启高储蓄、高投资、高增长的发展模式。此后在长达四十年的高速发展周期中，大规模投资拉动产业技术升级、提升生产效率，同时伴随总消费率持续回落，从67.1%降至2010年的48.5%，累计回落18.6个百分点，这一阶段消费率趋势性下行，是大国工业化追赶阶段适配高储蓄高投资的具有经济合理性的现象。

2010年成为关键拐点，当年的大规模刺激政策透支了存量投资空间，此后我国工业化、城市化进入调整阶段，投资率持续回落，消费率随之稳步回升，至2019年升至56.5%，形成了投资率回落与外部顺差率回落消费率回升的格局。这既是十二五、十三五规划扩大内需增加消费的经济政策方针实施的结果，也是我国经济发展阶段转型期的良性结构演进标志。

但近年上述结构调整趋势出现变化。疫情期特殊环境下消费率暂时回落，2022年降至54.5%；2023年走出疫情后大幅回升到56.8%，但是此后两年未能继续显著回升，去年消费率仅边际上升到56.9%。今年上半年消费对GDP增长贡献率仅为46%，如果下半年不能大幅提升弥补，今年全年消费率可能会有所回落。

我国目前消费率在国际比较意义上仍较大幅度偏低，在工业化城市化较成熟发展阶段消费率回升进程暂时受阻，并非政策有意调控目标使然，而是经济内外环境一系列现实因素作用的结果。除了大国关系变化与外部不确定因素增加客观不利影响外，疫情大流行冲击、房地产深度调整对居民消费产生多方面抑制作用。从更长期维度观察，消费偏弱与国民收入分配不完善因素存在联系，如收入分配包括社保资源分配差距较大，城乡二元体制如户籍对公共服务均等化制约等等。

对此还可以从公共部门资源配置方式角度加以分析探讨。我国公共资源规模巨大，其配置方式特点是通过财政支出、产业政策、五年规划、红头文件等工具持续引导较多资源流向供给侧支持产业科技进步，形成追赶型公共资源配置方式特点。

我做过一个测算，2023年中国公共部门资源总量约相当于当年GDP体量的48.01%，其中约有相当于当年 GDP的25.5%部分通过各种投资用于推动技术产业与生产供给能力提升，同时约有相当于GDP的22.5%部分通过不同渠道用于支持居民与政府消费。这个配置方式与市场经济体制相结合，对科技产业进步与供给侧生产力提升发生了关键性支持作用，同时也会对总消费尤其是居民消费相对偏弱产生了客观制约作用。

因此需要适度优化调整现有公共资源配置构成，而不是单纯依靠扩大政府债务融资规模。假设能把公共资源在供给与消费两端分配比例，从前述的目前分别占GDP 的25.5%比 22.5%反转调整为 22.5%与 25.5%，由此带来的相当于 GDP 的 3 个百分点民生支出增量有望显著提升居民消费率；假如公共资源支持投资供给侧的长期合意状态是相当于GDP 的15%投入规模，则约有相当于经济总量 10 个百分点的相当庞大规模资源可通过不同方式用于改善民生与提振消费。

三、为何说提振消费需要进一步拓宽政策思路

和讯：相比处理需求不足，我们长期以来在应对经济过热与治理通胀方面更有经验。面对消费短板与供强需弱矛盾，为何近年调控政策未能达到预期效果？目前我们想要提振消费，政策如何精准作用于我们想要去解决的问题之上？

卢锋：我们早年间一路从短缺经济走来，在过渡期的很长一段时间都面临着经济过热、信贷扩张过度，即所谓的投资饥渴的状态。在这个背景下，往往需要采取一系列的紧缩性的调控手段。对此我们既有比较明确的认知，也积累了较多实际经验，不管是市场性的操作还是权宜性行政手段，用起来都比较得心应手，比较快看到效果。

应对周期性需求不足，此前我们探索和积累了一些有效经验，比如朱镕基任总理时的“一个确保，三个到位，五项改革”，可以说对付通缩有一套组合措施，但是传统政策应对现阶段供强需弱矛盾收效就比较有限。

过往的需求不足，源于工业化城市化高速推进阶段的经济总量供大于求。彼时中国经济拥有充足的增量空间，可通过大规模投资、发债融资、市场化改革突破困局。最典型的就是上世纪末通货紧缩背景下，决策层启动房地产市场化改革，直接激活了海量增量需求，对治理当时需求不足问题发挥了重要作用。而当中国已进入经济追赶后期，市场经济体制的整体框架已经完全建立，早年应对通缩、提振需求的各类工具虽然仍可使用，但在治理新的供强需弱矛盾时已不再得心应手。

近几年，出台了大量专项结构性政策，包括消费以旧换新、育儿补贴、养老保障扶持等，针对性提振消费、托底经济。正是依托这类政策，中国经济才能稳定维持5%左右的增长水平。但也要看到，专项政策总体效果仍不及预期，尚不足以从根本上解决消费偏弱和内需不足的问题。

核心症结在于，当前的需求不足，是典型的“供强需弱”结构性失衡，而非传统周期性的供大于求。这一问题本质上是经济发展成功后衍生的新问题，深层根源绑定收入分配格局、公共资源配置失衡，同时叠加房地产深度调整的持续影响，多重结构性矛盾难以修复。这是新旧需求不足问题的核心差异，也是当下政策调控效果仍然有限的底层逻辑。

实质性化解供强需弱矛盾，可能需要在将现有专项政策基础上进一步提升，超越常规的短期逆周期宏观调控思路，从制约消费、抑制内需的收入分配和公共资源配置层面对症施策。唯有推进必要的结构性改革，从制约消费不足的深层角度去发力，才可能化解供强需弱走向供需同强。