从数据基础设施领域看全球数据治理体系的发展特点

通信世界网消息（CWW）

随着新一轮科技革命和产业变革的深入推进，数据作为新型生产要素，已成为数字化、网络化、智能化发展的基础，并迅速渗透至生产、分配、流通、消费及社会服务管理等各环节，对国家综合治理及人们的生产生活方式产生了深远影响。

进入数字时代，国家安全治理和国际竞争形态发生巨大转变，国际竞争逐渐从传统的军事、政治、文化等维度，拓展至信息、网络、数据等新型领域，数据作为数字经济的基本构成单元和全新的竞争载体，成为各国抢抓新一轮产业革命、谋求经济发展的新焦点。为抢占数据发展制高点，世界各国纷纷出台完善的制度性体系，依托数据基础设施推动数据市场发展，同时也面临诸多现实挑战。

本文以数据基础设施为分析视角，梳理全球数据战略发展趋势，结合我国产业发展实际，为培育我国数据产业竞争优势提出对策建议。

数据基础设施的概念与内涵

全球范围内对于数据基础设施的定义并未形成统一答案，但各国在产业实践中形成了基本理解。

我国出台的《国家数据基础设施建设指引》首次对数据基础设施的概念提出官方解释：从数据要素价值释放的角度出发，面向社会提供数据采集、汇聚、传输、加工、流通、利用、运营、安全服务的一类新型基础设施，是集成硬件、软件、模型算法、标准规范、机制设计等的有机整体。这表明，数据基础设施不只是承载数据要素的“硬件”，更是支撑数据产业全流程的“治理体系”。

国家数据局局长刘烈宏明确指出，数据基础设施包括四大组成部分：以5G、光纤、卫星互联网等为代表的网络设施，为数据提供高速泛在的连接能力；以通用、智能、超级算力为代表的算力设施，为数据提供高效敏捷的处理能力；以数据空间、区块链、高速数据网为代表的数据流通设施，打通数据共享流通的堵点；以隐私计算、联邦学习等为代表的数据安全设施，保障数据的安全。由此可见，数据基础设施既承担数据要素流通、处理、安全监管功能，也涵盖数字资源治理规则、算法模型及相关制度安排，是数字经济的基础运行底座。

西方学界对数据基础设施同样没有统一的概念界定，但从其政策文件和指导意见中可以归纳出基本内涵。

美国学界认为，数据基础设施必须服务于国家战略目标。2019年，美国白宫行政管理和预算办公室发布《联邦数据战略与2020年行动计划》，明确指出“数据即基础设施”，将数据定位为战略资源，要求规范各部门的数据使用，推动数据基础设施匹配美国国家数据战略。与此同时，数据基础设施需要具备快速的传输和高效的管理运行能力。人工智能、机器学习催生全新的数据研究模式，对数据基础设施提出更高标准。因此，美国对数据基础设施的理解，是满足数据使用者（政府、数据企业、创新公司等）的诉求、服务国家竞争战略的综合性新兴资源。简言之，凡是能够依托各类传输系统，为数据应用提供计算、流通、交易等功能的物理设施及相关政策法规，均可以被视为数据基础设施。

欧盟对数据基础设施的定义与我国相似。在《欧洲数据战略》中，欧盟将数据基础设施定义为数据存储、处理、传输的技术设施，以及支撑其正常运行的法律框架和治理体系。欧盟一方面高度重视数据隐私安全、数据主权和数据伦理建设，另一方面致力于推动在全区域形成统一的数据治理标准，体现出将数据基础设施建设和自身价值体系相结合的发展思路。

总结来看，尽管中、美、欧在数据基础设施建设理念和内涵定义上略有差别，但普遍认为其内涵已经超越公路、管道、电力传输等传统基础设施，是集技术设施、标准规范、平台服务和安全保障于一体的复合系统。

全球数据治理体系发展特点美国：依托数据产业先发优势谋求世界范围内数据霸权

在20世纪90年代互联网兴起之初，美国作为互联网革命的发源地，就进行了以信息技术和网络基础设施为主的数字化建设。克林顿政府时期（1993—2001年），美国推出《国家信息基础设施行动计划》，将建设“信息高速公路”提升至国家级战略层面。在这一时期，凭借经济和科技领域的先发优势，美国在数据、通信、互联网等领域独步全球，形成全球最早、相对完备的数据产业基础，为后续大规模数据基础设施建设打下了良好基础。2000年以后，克林顿和小布什政府通过政策引导、产业创新和研发资助等方式，大力推动大数据、云计算等新兴技术创新。亚马逊、微软、谷歌等科技创新企业，成为数据基础设施建设的主要推动力量。

奥巴马政府上台后，美国政府愈发重视数据开发和应用，将其从商业市场行为上升至国家战略构思，推动美国数据治理体系的结构性深化。2012年，奥巴马政府发布《大数据研究和发展倡议》，首次将大数据发展提升至国家战略高度。该倡议计划联合美国国家科学基金会、能源部、国防部等六大联邦政府部门及研究机构，投入超2亿美元，重点用于大数据基础设施建设，以及数据采集、组织、分析工具与技术的研发。该计划特别提出“面向21世纪科学与工程的网络基础设施框架”，这是美国国家科学基金会推出的长期战略，旨在依托本国先进的网络基础设施，打造集数据分析、科学研发于一体的数据治理体系。该倡议充分体现美国在数据基础设施建设领域的超前规划和资金扶持力度。这些政策既贯彻了奥巴马政府关于数据自由流动的理念，也充分体现了美国数据基础设施以市场驱动为主的鲜明特征。

此后，亚马逊、谷歌、微软等企业陆续在全球建设高标准数据中心，不仅抢占全球数据存储、计算服务市场，还主导数据存储、云计算领域的规则标准和技术规范，强化美国在全球数据治理和技术规则制定中的主导地位。

随着地缘格局调整和全球科技竞争加剧，美国在数据产业的领导地位受到许多新兴国家的挑战。美国将数据资产治理、基础设施建设与国家安全、产业链安全关联起来，强化其对核心数据技术的掌控能力。

2022年联邦政府出台的《芯片与科学法案》，正是美国强化数据基础设施建设管控的典型举措。该法案意在加强美国半导体产业技术实力，遏制新兴半导体国家，维护自身的数据要素产业链领先地位，是美国贸易保护政策的又一有力佐证。该法案提出提供2800亿美元资金，其中527亿美元支持半导体行业发展，约390亿美元用于资助现有半导体制造商扩建或新建工厂。同时，法案明确限制接受美国政府资助的企业在部分新兴国家开展半导体产业建设。这既是美国政府借助贸易保护构筑壁垒、强化自身竞争地位的手段，更是利用美国在数据基础设施领域的先发优势，打压其他国家芯片产业、维护技术霸权的主要路径。

除联邦政府直接干预基础设施建设与技术研发外，美国还通过数据基础设施进一步延伸跨境数据治理主权的诉求。其中，最具代表性的是特朗普政府在2018年签署生效的《澄清境外合法使用数据法案》（CLOUD Act，下文简称“云法案”）。云法案打破“数据存储地标准”限制，推出“数据控制者标准”：只要提供数据分析、存储、应用的服务商是美国服务商，无论数据存储地是否在美国境内，美国政府均有权对跨境数据流动实施监管，并减少其他国家获得美国数据的可能性。

云法案的本质，是美国通过立法，结合自身在数据基础设施领域的优势，将全球数据市场的份额与跨境数据管辖权强行绑定，形成类似“数据霸权”的治理体系。这也标志着，数据市场的研发、建设与发展不再局限于商业范畴，而是更进一步上升为国家安全战略，数据基础设施成为世界各国竞争追逐的焦点。

中国：统筹规划建立综合共享的数据治理体系

相较于欧美，我国对数据产业的认识和布局相对较晚，形成国家统一谋划、地方分别部署的“自上而下”规划统筹路径。

自2014年“大数据”首次被写入政府工作报告后，我国在短时间内出台大量针对数据治理和数据市场的规范性指导意见。2015年，国务院印发《促进大数据发展行动纲要》，正式将大数据确立为国家战略资源。各类政策文件明确数据产业在我国经济社会发展中的战略地位，将数据治理和数据基础设施建设列为政府重点工作之一。各地相继设立数据管理机构和数据处理中心，将数据存储、交易、流通的产业标准和市场建设纳入属地发展规划当中。

自2017年开始，我国数据要素市场进入规模化、体系化发展时期。通过对比政策文件可以看出，国家层面的数据产业法规从宏观框架设计转向行业具体问题，总体呈现出更清晰、更明确的特征。

尤其2022年底，中共中央、国务院印发《关于构建数据基础制度更好发挥数据要素作用的意见》(即“数据二十条”)，对数据要素治理作出精准部署。一是结合《网络安全法》《数据安全法》《个人信息保护法》，建立保障权益、合规使用的数据产权制度；二是构建规范透明、高效协同的数据要素流通与交易体系，推动场内集中交易与场外分散交易有机结合；三是确立兼顾效率与公平的数据要素收益分配机制，实现市场评价贡献、政府调节引导的协同；四是建立安全可控、弹性包容的数据要素治理制度。“数据二十条”是我国数据要素治理体系的关键政策指导，明确数据安全保护、有效利用、合规流通的产权制度和市场体系的治理要求，为我国数据要素市场提出了新的规范。

2023年以来，在前期政策指引和数据要素市场化的基础上，我国数据基础设施建设逐渐呈现规范化、规模化、系统化等趋势。2023年10月，国家数据局正式挂牌，标志着我国数据基础设施建设从分散推进转向统一统筹。国家数据局以“制度建设”为总基调，以“统筹协调”为工作重点，推动数字中国“五位一体”全方位建设与发展。在国家数据局的统一规划协调下，数据基础设施重复建设、资源浪费、标准不统一等现实问题大幅减少。同时，国家层面出台关于数据资源、数据资产、数据基础建设的一系列政策文件，对数据资产管理、数据资源开发利用、数据要素高效流通作出具体规范。2024年底印发的《国家数据基础设施建设指引》，明确数据基础设施基本含义，厘清数据基础设施主要目标和推进路径。

基于文件指示精神，以信息通信基础设施为切入口，中国电信、中国移动、中国联通、中国铁塔等国有企业承担数据基础设施建设重要任务，为打通数据要素流通链路发挥重要作用。截至2023年，我国建成全球规模最大的5G独立组网网络，拥有全球最多的5G基站和5G用户。“东数西算”工程在京津冀、长三角等区域布局八大国家算力枢纽节点，在张家口、庆阳、中卫等地布局国家数据中心集群。这标志着我国数据基础设施步入大规模建设阶段，数字经济潜力加快释放，数字产业快速发展。

欧洲：以统一规则打造数据共建体系

作为区域性政治联盟和经济共同体，欧盟在数据治理体系建设中一直秉持着“统一规则，联合共建”的发展理念，致力于实现“单一数据市场”战略目标。在统一物理基础设施标准的基础上，欧盟更加注重“软基础设施”，推动数据运营、制度规范、数据主权、要素流通等功能协议和技术标准在欧盟区域内的一致化和非碎片化。欧盟数据治理建设具备以下三方面特点。

第一，以监管驱动的统一规则作为行业基础。在数据治理的早期阶段，欧盟各成员国在数据流通标准、保护制度、跨境流通壁垒等方面分歧突出。欧盟选择规则先行的战略构思，通过统一立法，将区域内部数据管辖和治理权归于统一。其中2016年通过、2018年生效的《通用数据保护条例》（GDPR），就是欧盟统一数据治理的代表性立法。GDPR立足数字时代深刻变革，恪守欧盟对公民基本权利的保护承诺，为全欧范围内的个人隐私保护和数据流通机制作出严格规范，推动跨境数据流通、跨国数据基础设施标准向欧盟规则看齐，是欧盟践行数据主权的集中体现，也为后续欧盟跨境数据交流基础设施建设打下坚实的共识基础。

第二，在维护数据主权前提下，推行成员国共同发力的共建模式。随着数据主权和数据安全理念的不断强化，欧洲意识到过度依赖外部技术的风险。欧盟委员会牵头，联合成员国和欧洲数字企业共同出资，打造自主可控的数据基础设施。2020年欧盟委员会发布《欧洲数据战略》，明确提出建立欧洲单一数据市场的战略目标，计划投入40亿～60亿欧元，建设覆盖各成员国的共享数据基础设施，鼓励欧洲创新企业提升数据共享效率、扩大数据开放范围。例如，“地平线2020”创新研究计划资助的“数据场”（Data Pitch）项目，推动大企业与中小企业组建数据联盟，促进数据要素转化为经济效益，提升欧盟数据产业的国际竞争力。

第三，以应用驱动探索欧盟数据空间战略实现路径。随着内部规则和基础的不断完善，欧盟数据治理体系转向实际应用，提出“数据空间”战略。欧洲数据空间采用“总体框架+垂直领域”的建设模式，依托统一的政策法规、行业标准和治理体系，搭建跨国、跨行业的数据交流基础平台。在此基础上，推动交通、医疗、制造、科研等多个领域的数据成果转化，增强欧洲数据产业竞争力。欧盟通过建设统一大平台，依托“数字欧洲”“地平线欧洲”“连接欧洲设施”“欧洲高性能计算共同计划”等多项计划，不断加大数据基础设施领域资金和技术投入，发展高性能计算机、通信网络、人工智能和边缘计算等设施，面向数字企业具体需求，计划投入超百亿欧元，支持新一代超级计算机、数据存储中心、网络安全等技术研发，推动科技成果转化为经济效能，在全球范围内输出欧盟标准。

我国数据治理的启示完善数据基础底座，强化数据流通交互能力

数据治理的底层支撑，是数据基础设施的规模化、便捷化和可流通能力。目前，世界各国均充分认识到数据基础设施在完善数据治理体系中的重要性，纷纷加大了资金和技术投入。但如何破除数据流通壁垒，减少重复建设和资源浪费，构建统一的基础设施规则，仍是全球共同探索的课题。下一步，我国应当制定更为统一的数据基础设施标准和准入机制，通过数据中心、边缘计算、通信网络等，将不同产业、区域和部门的基础数据转化为可被市场主体使用的生产资料。长远来看，将数据像水、电、燃气一样纳入基本民生服务体系，打破数据壁垒，进一步提升企业与企业、企业与政府、社会与个人之间的数据流通能力。

健全法规监管体系，建立数据安全保护机制

目前我国已经初步构建以释放数据价值为核心的数据基础性立法，但数据权益配置规则和安全保护仍然制约数据市场良性发展。如何在保护个人隐私、企业安全和社会稳定的前提下实现数据合法合规利用，是各国立法过程中共同面临的挑战。下一步，我国应当建立数据关键节点的监管机制，抓住一手数据源、数据流通过程、应用场景落地三个关键点，构建整体安全保障体系，进一步释放数据要素效能。

坚持互惠共赢理念，推动建立完善的全球数据治理体系

当前全球竞争格局日趋复杂，数据产业成为各国竞争的焦点。国际数据治理体系尚不完善，数据纠纷解决机制缺失，跨境数据流通面临多重风险。我国应当始终坚持互惠共赢的发展理念，在全球范围内主动推动建立数据治理标准和规则，提升我国在全球数据治理中的话语权和影响力。同时，加强国际交流合作，共同应对数据安全、隐私保护等全球性议题，推动形成公平、合理、透明的国际数据治理新秩序。此举既能降低跨境数据流通的制度性成本，助力数字贸易的自由化与便利化，还能为构建人类命运共同体贡献中国智慧与中国方案，实现全球数据资源的优化配置与共享发展。

结语

当今世界，数据要素已经成为国家经济发展的重要基础，也是国际竞争的重要领域之一，数据安全、数据流通、数据经济的重要性不言而喻。本文立足数据基础设施这一切入点，系统分析主要经济体在数据基建、立法规制、国际数据治理层面的战略目标和相关措施，为我国数据产业发展提供参考借鉴。