埃博拉危机与全球卫生紧急事件

作者：丹·斯坦伯克

（Dan Steinbock）

国际知名多极世界战略学者，全球咨询机构Difference

Group创始人，曾任职印中美研究所（美国）、上海国际问题研究院、欧盟中心（新加坡）

历经三个月，中部非洲的埃博拉危机已突破关键的区域警戒线。同时，它也折射出全球卫生领域的分裂，以及各方实现互补的可能。

5月末，当时的主要问题还是刚果（金）东部新的、且已蔓延至乌干达的疫情能否被遏制。如今，这场疫情已成为有记录以来第二大、传播速度最快的埃博拉疫情，确诊病例超4000例，死亡近1900人，传播范围已扩大到刚果（金）的五个省份。

这不再是对刚果（金）公共卫生体系的考验，而是对非洲在冲突和民众流离失所大背景下管理重大疫情能力的考验，同时也是考验中美两国在提供遏制疫情所需的全球公共产品方面是合作、竞争，亦或仅仅是共存。

乌干达提供了一个重要反例。在受到来自刚果（金）的输入性传染后，它阻止了传播，并于7月宣布疫情结束。当监测、政治权威和卫生能力协同作用时，埃博拉是可以被遏制的。遗憾的是，反之亦然。

自5月以来发生了什么变化？

当时的目标仍是在疫情失控前将其遏制。到了8月，目标变成管理一场已经突破最初隔离区的疫情。

5月，刚果（金）有125例确诊病例，乌干达有9例。疫情主要集中在伊图里省，人们担心其向南基伍省和北基伍省扩散，并越过乌干达边境。世卫组织当时已宣布其为“国际关注的突发公共卫生事件”。

▲刚果（金）疫情的地理分布与中美两国在当地的应对行动。

如今，报告感染人数超过4000人。伊图里省仍是中心疫区，但上韦莱省和乔波省也加入南基伍省和北基伍省，成为受影响省份。社区传播导致了大部分新增病例，而接触者追踪越来越难以还原传播链。

关键转变不仅是数量上的，而是运作层面的。疫情蔓延速度已经超过阻止传播机制的响应速度。

美国的卫生实力

这场危机暴露了两种截然不同——但日益重叠——的国际卫生力量模式。

美国模式历来依赖体量优势：资金、流行病学监测、实验室、科学研究、应急物流、非政府组织以及对世卫组织和伙伴政府的机构支持。

在经历了最初的犹豫和不情愿之后，美国对埃博拉的反应变得实质化。华盛顿8月宣布额外承诺2.42亿美元，总援助额达到约5.12亿美元，这让美国成为当前应对行动的最大捐助国。

但是，由于美国国际卫生项目的中断和紧缩，这一角色的公信力已被削弱。

其中矛盾显而易见：华盛顿现在因局势恶化而花费巨资抗击疫情，而早前的经费削减却损害了能更早阻止此类危机的预防性基础设施。

这就是忽视疫情的经济代价：预防是廉价的，而应急处置是昂贵的。

中国模式

中国模式则不同。中国重视快速双边援助、紧急物资供应、医疗专家团队以及与非洲机构的合作。

6月，中国宣布向刚果（金）和非盟提供紧急援助，并派遣了医疗专家。7月，第二个中国专家组到来，同时另一个小组被派往乌干达。

中国明确将此次应对与其更广泛的中非卫生伙伴关系和中非合作论坛联系起来。

中国的方法较少依赖西方发展援助惯用的大型捐助方体系，它是国家间的、注重实操的，且双边属性明显，同时也体现了南南合作。

作为战略基础设施的援助

美国的资金投入、技术能力和长期建立起来的公共卫生基础设施仍不可或缺，中国日益增长的实地行动能力并不能取而代之，但它可以形成补充。这才是真正的问题：两种体系能否互补。

世界需要的不是地缘政治摩擦，而是独特优势的结合：美国的资本和科学基础设施、中国的实地能力和双边网络、非洲的机构自主权以及世卫组织的协调。

然而，也存在反向发展的危险。全球卫生可能成为另一个战略竞争舞台，美国既在收缩，又在争夺影响力，而即使机构支离破碎、艰难抗疫，中国的活动仍遭到针对。

对于非洲各国政府来说，现实问题很简单：谁来了，谁带来了物资，谁培训了人员，谁加强了实验室，谁帮助维持医院运转，镜头离开后谁又留了下来？

▲6月2日，援刚果（金）中国抗疫医疗首批专家组抵达刚果（金）首都金沙萨，专家组将在该国开展为期三个月的对外医疗援助，支援当地埃博拉疫情防控工作。（图源：新华社）

中国一直是可靠的长期合作伙伴。中国的官方回应明确强调了与非洲的团结以及“命运共同体”。

美国带来巨额资金、科学网络和积累多年的疫情应对经验。但特朗普政府对长期援助机制兴趣不大，而民主党政府此前也在削弱这些机制。

三种情景

最近的一次恐慌，是一艘驶往金沙萨的内河船被怀疑载有一名疑似病例。虽然未经证实，但这一事件表明，刚果（金）东部的疫情能以多快速度成为全国乃至潜在的全球性问题。

在可预见的未来，有三种情景值得关注。

第一，受控但代价高昂（最可能的情景）。国际、中国、美国、非洲和世卫组织的资源最终控制住传播。刚果（金）新增数千感染，蒙受重大人道主义损失，但邻国基本阻止持续的二次传播。不幸的是，这更像“管控”，而非“胜利”。

第二，持久的中非疫情（越来越可能）。传播持续数月，反复出现在新的社区和卫生区域。乌干达保持可控，但刚果（金）反复爆发。长期后果包括卫生基础设施削弱、疫苗接种和孕产妇护理中断、更多人流离失所以及巨大的经济损失。

第三，区域化（高风险小概率）。病毒反复跨境输出，在另一个或多个邻国形成持续传播。大湖区和中部非洲的交通网络成为疫情载体，而不仅仅是潜在的外溢通道。

目前，出现类似新冠的全球大流行可能性较低。埃博拉不是空气传播的呼吸道病毒，也没有证据表明会发生这种变异。更现实的噩梦是疫情扩散至非洲多国，需要国际社会反复干预。

真正的地缘政治教训

埃博拉危机正演变为一场比控制疫情更重大的考验。冷战后期的健康秩序严重依赖美国的资源、西方机构和多边组织。

如今，中国提供了另一种资本、人员和国与国交往的选择。

抛开冷战意识形态不谈，问题不在于中国是否会取代美国，而在于两国在最有合作价值的时候，是否还能进行合作。

▲6月4日，在刚果（金）北基伍省首府戈马，工作人员为隔离人员准备餐食。（图源：新华社）

疫情已经证明拖延的代价，也展示了地缘政治碎片化的局限性。

对美国而言，其教训是，从全球卫生领域撤退并不能消除全球健康风险。甚至可以说，这可能让最终管理这些风险的成本更高。

对中国而言，其启示是，可见度和双边援助创造了影响力，而这种影响力最终是由长期落地成效来评判的。

对非洲而言，教训更为根本：卫生安全就是国家安全。没有和平、稳定和健康的人力资本，就无法繁荣发展。

对国际体系而言，令人不安现实与5月相同，但如今规模却大得多，所以，在疫情初起时阻止它成本最低。一旦它们在脆弱国家扎根并与区域人员流动相连，遏制就会变得异常困难，地缘政治本身也成为这场危机的一部分。

这不是一个理论问题，也不再是一个原则问题，而是一个时间问题，因为时间已经不多了。

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