刘尚希：“投资于人”须以人本逻辑来推动制度创新

刘尚希 中国财政科学研究院研究员

以上观点整理自刘尚希在CMF宏观经济热点问题研讨会（第123期）上的发言

本文字数：4452字

阅读时间：12分钟

一、当前背景下“投资于人”的三点考量

“投资于人”是当前受到广泛关注的问题，从实践到理论都需要进一步深化。从当前大的背景来看，“投资于人”需要考虑如下三点。

1、从国际竞争看，国际竞争最终是人的竞争

从物质层面看，竞争表现为科技竞争，但最终体现为人的竞争。人的竞争关系到中华民族伟大复兴能否实现。“投资于人”就是增强人的竞争力，而人的竞争力是全方位的，不仅体现在科技创新人才方面，也体现在国民整体素质上，包括专业知识和综合素养。特别是在人工智能快速发展的背景下，对国民素养提出了更高要求。因此，国际竞争需要进一步加大对人的投入力度。

2、从经济发展看，创新驱动最终仍依靠于人

从经济社会转型发展看，过去的经济发展主要依靠要素投入和投资驱动，现在更多转向创新驱动，而创新来自于人。经济社会发展转型迫切需要从过去单纯“投资于物”，转向将“投资于物”和“投资于人”结合起来。人既是发展的主体，也是发展的目的，因此，发展转型实际上是发展底层逻辑的重构，即从传统的物本逻辑转向人本逻辑。“投资于人”正是推动发展模式转向人本逻辑的重要体现。

传统经济学更多从物的角度理解发展问题，但从发展转型需要看，应更多从人本角度加以考虑。当前学界已经提出物本经济学、人本经济学等概念，但真正的人本经济学仍需要进一步深化研究和创新，形成中国自主知识体系。发展的最终目的是为了人，物只是满足人发展需要的手段。现实实践和政策制定中，有时会不由自主地把物的增长变成目的本身，反而把人变成发展的手段。因此，发展底层逻辑的转变不可能一蹴而就，需要从“投资于人”入手推动发展转型。

3、从中国式现代化看，其最终落脚点是人的现代化

过去提出的“四个现代化”主要体现为物的现代化，包括工业、农业、科技、国防现代化；后来提出“治理现代化”，体现为制度的现代化。中国式现代化最终还要落实到人的现代化。

人的现代化主要体现在“三性”。一是主体性。从人与物的关系看，人应当支配物，而不是受物支配。以人与钱的关系为例，是人被钱支配还是支配钱，实际上并不容易处理。现实生活中的不少问题和矛盾，都与人与物、人与钱的关系没有处理好有关，人的主体性没有得到充分彰显。因此，主体性的彰显是中国式现代化的基本特征和要求。

二是创造性。人与动物的重要区别在于人具有创造性，人的创造性越强，人的现代化程度也越高。创造性并非只属于高端人才，日常生活中同样处处可以创新，并非只有高科技领域才存在创造。因此，全面提升国民的创造性和创造能力，也是中国式现代化的重要落脚点。

三是文明性。这主要体现为人与人之间的关系，即不仅考虑自身，也考虑他人和社会。提高人的文明程度，同样是中国式现代化发展的重要落脚点。从提升人的主体性、创造性和文明性来看，“投资于人”具有重要意义。

从经济学概念看，“投资于人”也不能与一般意义上的投资简单混同。经济学意义上的投资通常形成物质资本，而“投资于人”形成的是人力资本，人力资本与物质资本不能简单画等号。公共服务实际上属于公共消费，消费用于人的生产与再生产，并最终转化为人力资本，因此消费并不只是单纯的消耗。从这一意义上看，消费的重要性正在进一步提升。中国式现代化最终落脚到人的现代化，需要通过加大“投资于人”力度，更好彰显人的主体性、创造性和文明性。

二、公共资源配置应真正“跟人走”

当前“投资于人”仍面临不少难点。首先，从空间视角看，关键在于对人的投入如何真正实现“跟人走”。现代社会是动态社会，在工业化、城市化过程中，人口流动已经从过去以劳动力流动为主，进一步发展为人口和家庭跨区域迁徙。但传统公共服务提供和“投资于人”的体制，较多按照户籍属地进行配置，由此带来较大的不适应。

真正实现“跟人走”，首先需要调整项目规划。人口净流入地区和净流出地区，在项目规划上应根据人口流入、流出情况有所差异，而不能完全按照静态行政辖区和户籍人口进行安排。其次，转移支付也需要“跟人走”，也就是资金跟着人走。过去转移支付形成了一些相对固化的安排，例如向乡村、欠发达地区倾斜，这些导向本身具有合理性，但同时需要更加突出人的因素，因为当前人口正在持续从乡村流向城市。

当前乡村小学、中学在校人数不断减少，除出生率下降外，一个重要原因是大量人口和家庭已经迁出乡村。在乡村人口净减少的情况下，如何从未来趋势出发安排乡村投入，需要从战略和人口流动趋势角度考虑，不能只看眼前。部分乡村公共设施已经出现闲置，例如一些学校过去投入较多资金，目前却长期闲置。在一地调研中，几百所小学的平均在校规模不到10人，导致原有不少投入已经难以继续发挥作用。

因此，需要根据人口和家庭空间分布的变化趋势有针对性地投入，提高投入效果，使群众获得感与投入增长更加匹配。当前一方面投入不断增加，另一方面群众获得感提升并不完全同步，一个重要原因就是没有真正做到“跟人走”。目前转移支付正在优化调整，对农民转为市民也已有一些激励政策，部分省份也明确提出资源“跟人走”。政策导向已经较为明确，但真正做到“跟人走”还需要前瞻性布局，仅从短期出发很难解决问题。当前空间上的部分资源错配，主要与资源配置没有充分跟随人口流动有关。

从纵向体制看，还需要进一步深化中央与地方财政关系改革。过去公共服务投入更多依靠地方政府，尤其是基层政府，但在人口持续流动的情况下，一些人口净流出县即使增加公共服务投入，很多家庭已经迁出，投入容易与实际服务对象脱节；一些人口净流入地区则受到资金、编制等限制，例如学校教师编制不足，也会制约公共服务供给。

面对这些问题，部分事权和支出责任需要逐步上移。跨省流动涉及的问题应更多由中央承担，跨市流动应更多由省级承担，跨县流动应更多由市级承担。从趋势看，应逐步扩大上一级政府的支出责任占比。目前地方财政支出占全国财政支出的比重达到86%，比例较高。未来进一步提高中央和省级支出占比，对于解决项目规划和资金“跟人走”问题具有重要意义。

总体来看，在人口和家庭跨区域流动日益普遍的动态社会中，空间视角对“投资于人”越来越重要。项目、资金和公共服务只有更好跟随人口流动，才能减少资源错配，提高投入的精准度和实际效果。

三、破除城乡二元结构，提升“投资于人”公平性

“投资于人”的另一个难点是公平性。“人”不是抽象概念，而是由不同群体构成的集合概念。对中国而言，一个重要问题就是城乡二元结构。城乡二元结构具有历史成因，目前教育、社会保障等公共服务在城乡之间仍存在较为明显的差距，这种差距在一定程度上具有体制性特征。当前如何进一步破除二元体制，已经变得越来越重要。农民和市民在“投资于人”方面实现更大的公平性，是推进相关工作的一个前置条件。

一些农民家庭即使已经搬到城市，但由于社会身份尚未真正转变为市民，仍难以享受平等的同城待遇，例如子女上学、保障房等方面往往存在一定条件，部分家庭因此难以真正融入当地城市。这些问题本质上仍属于体制性问题，主要体现在城乡二元结构和城乡二元体制。农民进城既要“进得来、留得下”，也要能够“出得去”，并能够带着自身财产实现真正转移，这又涉及农村综合改革。

因此，破除城乡二元结构需要城市改革和农村改革联动，单独推进城市改革或农村改革，都很难真正破除城乡二元结构。“投资于人”要促进社会公平性，必须着力解决这些基础性问题。总体而言，“投资于人”存在两个重要难点：一是如何真正“跟人走”，二是如何促进社会公平性。两者都涉及体制机制问题，并不是单纯增加投入就能够解决。

四、避免四类认识误区

推进“投资于人”，还需要避免几类认识误区。

1、避免把“投资于人”理解为政府“唱独角戏”

政府需要发挥主导作用，但市场和社会也应共同参与，“投资于人”不是“独唱”，而应成为社会各方共同参与的“大合唱”。从治理现代化角度看，这体现为共治、共建、共享和多元参与。要形成“大合唱”，还需要进一步解决市场准入问题。当前社会领域的一些公益性投入仍存在准入限制，公益基金、公益慈善可以开展，但社会资本进入教育、医疗等领域仍存在一定门槛，这些方面需要进一步改革。

2、避免把“投资于人”和“投资于物”简单对立起来

以物本逻辑为底层逻辑时，人与物容易形成对立关系；但以人为最终目的、以人本逻辑为底层逻辑时，两者可以统一起来，物是手段，人是最终目的，一切发展最终都是为了人的发展。因此，“投资于人”和“投资于物”不能简单划分为两个板块，也不能机械制定指标，将某些投入划为“投资于物”、另一些投入划为“投资于人”，否则容易割裂二者之间的有机联系和整体性。

例如，只要项目投资能够跟随人口流动、服务人的实际需求，表面上虽然属于“投资于物”，实际上同样服务于“投资于人”。因此，应辩证看待“投资于物”和“投资于人”的关系，不能以对立思维分别设定板块和考核指标，也不宜机械规定“投资于人”和“投资于物”各自应占多少比重。只要“投资于物”以人为尺度进行评价，就能够服务于“投资于人”，二者由此实现统一。

3、避免“投资于人”短期化

“投资于人”不是短期行为，而是需要长期坚持的发展方向。从物本逻辑转向人本逻辑，本身就是一个长期过程，因此需要坚持长期主义、久久为功，不能局限于一个任期内的考核。部分“投资于人”的效果能够较快体现，但另一些方面需要较长时间，例如就业能力提升。教育体制需要更好与社会需求和产业转型结合，企业也需要加大培训投入，这些都对促进就业具有重要作用。

特别是在数字化和人工智能快速发展的背景下，原有部分就业岗位正在快速消失，新岗位则需要新的技能，存量劳动力需要持续接受培训。这需要企业发挥更大作用，也需要政策长期支持和鼓励。对企业而言，竞争最终同样体现为人才竞争，因此企业加大“投资于人”力度也需要长期坚持。

4、避免将“投资于人”简单理解为加大投入、增加财政资金就可以实现

推进“投资于人”更需要全面深化改革和制度创新。如果缺少良好的制度支撑，投入效果就会大打折扣。除了政策支持，更重要的是深化相关体制机制改革，加大制度创新力度，特别是户籍制度、城乡二元体制等综合性改革。

现有部分考核体系更多适用于“投资于物”，与“投资于人”的匹配性和激励作用相对有限，同样需要通过制度创新加以调整。总体来看，推进“投资于人”需要进一步深化认识，避免政府单一投入、人与物对立、短期化和单纯增加财政投入等误区，并通过体制机制改革和制度创新提高投入效果，使“投资于人”真正落实到人的发展和群众受益上。

文章仅作为学术交流，不代表CMF立场。