批复到手程序失守：毕节磷煤化工一体化项目征地违法背后

基于毕府行复〔2025〕196 号行政复议决定书深度调查。

一份生效的行政复议决定书，撕开了毕节磷煤化工一体化项目征地中的程序漏洞。

毕节磷煤化工一体化项目是当地谋划推进的重大成片开发工业项目，当地专门成立由县委书记、县长任双组长的项目推进工作领导小组，调动经开区、自然资源、乡镇等多部门力量保障项目落地。项目用地拿到贵州省多批次建设用地批复，征地前期预公告、现状调查、风险评估、补偿安置方案公示等报批环节形式完备。然而在征地范围内的一户群众约 30 亩承包地征收过程中，在未签补偿协议、未作出补偿安置决定、没有司法强制执行的前提下，当地直接实施土地清表、铲除地上附着物，单方将补偿款打入农户账户后占用土地。

毕节市某府作出毕府行复〔2025〕196 号行政复议决定书，正式确认织金县某府强制使用当事人户涉案土地的行政行为违法。一纸法律文书背后，折射出地方重大产业项目推进中，“项目进度优先” 与征地法定程序之间的现实冲突，一条从县级决策、项目专班到乡镇执行的责任链条随之浮出水面。

征地僵局：测绘分歧埋下冲突导火索

当事人为茶店乡大营村村民，案涉约 30 亩土地为家庭承包地，持有合法的农村土地承包经营权证，整块土地被划入织金县2024 年度第五、六、七批次工业建设用地征收范围。

2025 年 2 月 26 日，贵州省下达用地批复，织金县某府随即发布征收土地公告。从纸面流程看，预征收公告张贴、土地现状调查、社会稳定风险评估、补偿安置方案公示、被征地农民社保资金落实等报批前工作均已完成，项目具备合法征收的基础条件。

但征地协商在当事人这一户陷入僵局。

茶店乡某府委托第三方甲测绘公司，对该户土地、地上果树、药材开展测绘清点。2025 年 7 月 20 日，茶店乡某府向当事人送达书面通知，告知测绘清点结果和核算补偿金额，限期对实物指标、补偿资金核对，有异议可书面提出复核。

7 月 21 日，当事人户书面提出异议，认为地上附着物清单存在严重遗漏。乡镇随即组织现场复核，但双方矛盾集中爆发：果树的盛产、初产、苗期等级划分，魔芋、葛根、垂序商陆等中药材是否属于规范种植、补偿面积如何认定，双方各执一词。

为争取对自己有利的测绘结果，当事人自行委托第三方乙测绘公司出具测绘报告。这份报告却被茶店乡某府不予采信，理由是报告缺少测绘人员签名，果树未标注产出等级，中药材部分缺少规范种植的佐证材料。

乡镇方面两次发函，通知当事人户到现场开展复核，并且书面告知：逾期不到场复核，将视为放弃复核权利，某府将直接按照既有测绘数据打款，并使用土地。因为乡镇发函不符合法定程序，没有保障当事人的救济权利，当事人户均未在规定时限到场复核。矛盾没有化解，争议并未平息，征地协商已经走到临界点。

越过司法闸门：清表施工与单方打款同日发生

争议尚未解决，征地强制行为已经落地。

2025 年 7 月 30 日，当地方面组织相关单位，对当事人户承包土地开展耕作层剥离清表作业，地里种植的果木药材附着物被直接清除。同一天，茶店乡磷煤化工一体化项目征拆专户，向当事人的农村商业银行账户转账。

钱打进去了，但双方始终没有签订征收补偿协议，织金县某府也没有针对该户作出征地补偿安置决定，没有作出责令交出土地决定，更没有向人民法院申请强制执行。

“补偿款是单方面强行打入账户，我们没有认可清点结果，土地和附着物就直接被毁掉。”

当事人在复议申请中称，该行为属于违法强行动工用地。

织金县某府在行政复议答辩中提出辩解：耕作层剥离是整个项目地块统一实施，并非专门针对当事人一户，造成矛盾的根源在于当事人拒不配合复核。

这套抗辩并未被某地级市某府复议机关采纳。

复议决定书查明，织金县某府作为法定征收主体，自认组织实施清表剥离耕作层行为，是本次强制用地行为的实施机关。按照法律规定，集体土地征收中，针对达不成协议的被征收人，完整法定路径十分清晰：县级政府作出征地补偿安置决定；拒不交出土地的，作出责令交出土地决定；当事人不复议、不起诉又拒不交地，必须申请人民法院强制执行，行政机关不能自行强制占地清表。

“即便是省级政府已经批复征地，即便是项目属于公共利益，也不能省略这套法定程序。” 复议决定书中明确，织金县某府在未签协议、未作补偿安置决定、未走司法强制执行的情况下，支付补偿款后强制使用土地，程序严重违法。由于清表、剥离耕作层行为已经实施完毕，行为不具备可撤销内容，复议机关最终作出确认行政行为违法的决定。

针对当事人提出的停止动工、拉设警戒线保护土地现状的诉求，复议机关认为现场施工行为已经结束，不存在可停止执行的现实内容，不予支持。至于当事人举报涉嫌刑事犯罪的请求，复议审理未发现犯罪线索，告知当事人可以自行向公安机关报案。

同时，复议决定书明确告知当事人，不服本决定，可在收到决定书 15 日内向某地级市中级人民法院提起行政诉讼，当事人也可据此进一步主张国家赔偿。

值得注意的是，贵州省用地批复文件中明确要求：征地补偿安置不落实的不得动工用地。本案恰恰出现补偿争议未化解就进场施工，与批复的监管要求背道而驰。法律层面，单方面打款不等于补偿安置落实到位。补偿安置真正落地，要么双方达成协议，要么有生效的征地补偿安置决定固定补偿范围、金额。在地上附着物清点、补偿金额存在重大争议的情形下，仅仅把补偿款打入被征收人账户，并不能获得强制占用土地的法律权限。

一条完整责任链：从决策层到执行端层层失守

一份确认违法的复议决定书，固定了全部法律事实，也勾勒出一条完整的责任链条。行政违法不等于直接等同于刑事犯罪，但行政责任、领导责任、直接实施责任已经清晰区分。

织金县某府：首要行政责任主体。 依据土地管理法，县级某府是土地征收法定组织实施主体，复议决定书认定织金县某府是本案适格被申请人，强制用地行为被确认违法。

法律后果上，农户后续可以提起行政诉讼，同时申请国家赔偿，就土地损毁、果木药材灭失的财产损失，由织金县某府作为赔偿义务机关予以赔偿。上级机关可下发复议意见书，要求全县征地领域开展整改。

当地成立磷煤化工一体化项目推进工作领导小组，县委书记游某建、县长徐某焱任双组长，多位副县长担任副组长，统筹项目征地保障。重大项目推进中，出现跳过法定强制程序的征地行为，暴露出 “重项目进度、轻法定程序” 的决策偏差。领导小组主要负责人承担主要领导责任；分管自然资源、经开区、征地工作的副县长，对征收实施环节监督缺位，承担分管领导责任。

经开区项目专班：程序把关失守。 根据当地文件，项目领导小组办公室设在经开区，经开区管委会主任付某祥兼任办公室主任，统筹协调项目征地、建设保障，茶店乡党委书记李某同时兼任经开区管委会副主任。

专班承担项目统筹协调职能，在明知该户补偿协商陷入僵局，尚未走完法定强制征收流程的情况下，项目地块推进清表施工，业务把关缺位。经开区管委会主要负责人、分管征地相关班子成员承担主管责任。

茶店乡某府：直接实施环节。 对外的行政法律责任虽然归于县级某府，但茶店乡某府是全部争议处理、测绘、复核通知、资金对接、现场落地的直接执行者。

乡镇 7 月 28 日出具的书面公函已经写明：逾期不复核，将按照现有数据打款后强制使用土地。这份公函提前释放出不经法定程序即强制占地的信号。在双方实物指标分歧巨大，没有县级补偿安置决定的前提下，乡镇推动打款、配合清表施工。

乡党委书记李某、乡长李某杰作为项目专班成员，承担直接领导责任；分管征拆的乡镇领导、征拆经办人员，属于直接责任人员。

需要厘清，乡镇本身没有征收强制决定权，只能落实县级某府征收部署，但在实施过程中出具带有强制意图文书、推动违法清表，自身存在明显实施过错。

县级职能部门：业务指导责任。 县自然资源局承担土地征收业务指导，县房屋征收补偿服务中心负责征拆业务指导。当个案出现补偿谈判僵局，职能部门应当提示县级某府启动作出征地补偿安置决定，后续走责令交地、申请法院强制执行路径。如果未履行风险提示、业务指导义务，存在履职不到位的监督指导责任。

第三方测绘机构：无行政违法责任，但行业合规待核查。 第三方甲测绘公司受乡镇委托测绘，成果成为补偿核算依据，但测绘结果没有取得农户签字确认。

征地测绘机构属于民事委托关系，不承担本案行政违法责任，但测绘主管部门可另行核查测绘成果是否符合测绘行业规范，如存在违规，按行业监管规则处置。

行政违法不等于刑事犯罪，控告路径另辟

当事人在复议阶段提出，本案涉嫌非法占用农用地罪、破坏生产经营罪。复议机关没有直接移送刑事线索。

纠错之后，追责如何落地？

本案行政行为被确认违法之后，纠错追责存在三条现实路径。

第一是行政救济与国家赔偿路径。当事人可提起行政诉讼，进一步确认违法事实，同时申请国家赔偿，对被损毁的承包地上财产损失予以赔付。毕节市某府可制发行政复议意见书，督促织金县对全县征地工作开展自查整改，规范同类项目征收流程。

第二是纪检监察纪律追责路径。生效行政复议决定书是纪检监察机关重要事实依据。监察机关可依据文书认定事实开展调查，区分主要领导责任、分管领导责任、直接主管责任、直接责任，视情节轻重，采取谈话提醒、通报批评、组织处理，直至政务处分。追责对象覆盖县级相关领导、经开区专班负责人、茶店乡党政负责人、征拆分管领导及经办人员。

第三是行政执法过错追责。上级行政执法监督机构，可以启动行政执法过错调查，对不遵守法定征地程序的相关人员开展内部追责，包括暂扣执法证件、调离执法岗位等处理。

个案投射共性难题：重大项目不能绕开法治闸门

纵观全案，项目用地报批手续齐全，属于地方期待的重大产业项目，本应当成为依法征地的范本，却在一户群众补偿争议面前出现程序崩盘。该案暴露出部分地方重大项目征地的共性顽疾。

一是重报批、轻实施。大量人力精力投入向上争取用地批复，批后实施阶段法定程序约束被弱化。

二是重进度、轻权利保障。面对个别被征收人的补偿争议，习惯于依靠行政力量推进施工，却嫌补偿安置决定、责令交地、法院强制执行流程周期长，试图绕开这套法律设置的 “司法闸门”。

三是对 “补偿安置落实到位” 理解出现偏差。简单认为补偿款项打入账户就完成补偿，忽略补偿必须建立在事实争议化解，或者生效法律文书予以确认的基础之上。

省级批复反复强调 “征地补偿安置不落实的不得动工用地”，这句话不能仅仅停留在红头文件字面上。公共利益再重大，项目工期再紧迫，也不能消解法律给被征地群众设置的权利保障程序。（原创，可以转载。）