双周政策分析简报（第三十三期）丨投资于人：战略逻辑与政策选择

当前，我国经济发展正面临传统物质投资边际回报下降、人口结构深刻变化以及国际科技与人才竞争加剧等多重挑战，传统偏重物质资本积累的投资模式已难以适应新的发展阶段需要。自2023年中央财经委员会第一次会议提出把“投资于物”同“投资于人”紧密结合以来，“投资于人”相继被写入2025年《政府工作报告》和“十五五”规划纲要，逐步上升为统筹民生改善、扩大消费、提升人力资本和培育长期增长动能的重要战略理念。然而，当前“投资于人”战略落地存在核心症结，即相关投入具有外部性强、回报周期长和绩效难以衡量等特征，与地方政府短任期考核、国有企业经营考核及社会资本盈利要求之间存在结构性错配。推动“投资于人”战略落地，需加强中央层面的制度统筹，明确政府、企业和社会力量的责任边界，构建多层次、差异化的服务供给体系；改革地方政府和国有企业考核机制，建立兼顾经济效益与社会效益、衔接当期投入与长期回报的跨任期评价体系；完善财政激励、行业标准和市场准入制度，营造公平、稳定、可预期的制度环境；健全劳动者权益保障和要素回报机制，构建社会化终身学习与职业培训体系；最终形成多元主体协同参与、各类资源持续投入的长效机制。

近期，由中国人民大学国家发展与战略研究院（国家高端智库）主办的双周政策分析会“投资于人：战略逻辑与政策选择”举行。会议由中国人民大学国家发展与战略研究院教授尹恒主持。中国人民大学财政金融学院院长、教授贾俊雪，中国人民大学应用经济学院教授孙三百，中国人民大学农业与农村发展学院教授邢春冰，中国人民大学经济学院教授杨继东，中国人民大学劳动人事学院院长、教授赵忠先后发言研讨。与会专家围绕“投资于人”的理论内涵、战略逻辑、现实难点与政策选择等问题展开深入研讨。

一、“投资于人”政策内涵不断演进，体现我国发展理念转变

尹恒系统梳理了“投资于人”的政策背景及内涵演进。早期政策表述主要体现供给侧逻辑，从劳动者作为生产要素的角度出发，着眼于提升劳动者技能和就业适应能力；随后逐步拓展至促进人口高质量发展、满足人民高品质生活需要；此后进一步被赋予惠民生、促消费的功能，强调通过健全社会保障、支持扩大就业、促进居民增收减负，激发消费潜力、扩大内需，政策视角进一步向需求侧延伸。总体而言，“投资于人”是相对于“投资于物”提出的发展理念，强调面向全人群、覆盖全生命周期，着眼于人的能力提升、潜力开发和民生改善，涵盖育幼、养老、健康、教育、就业和技能培训等领域。

赵忠认为，“投资于人”反映了我国发展理念的深刻转变。过去，我国的发展方式较多依靠固定资产投资，相应的政策体系和资源配置方式也主要围绕基建、产能等物质资本积累形成，“投资于人”不仅是对当前投资结构的调整，也可能成为未来较长时期引领发展方向、完善政策体系的重要理念。杨继东也指出，随着传统物质投资边际回报下降，人的全面发展受到更多重视，国际竞争日益体现为科技和人才的竞争，重视“投资于人”具有现实必要性和长期战略意义。

孙三百从投资结构失衡的角度指出，当前提出“投资于人”，与传统投资结构面临调整密切相关。部分领域存在产能过剩，相关物质投入未能充分转化为人的能力提升和民生改善，反映出投资结构和资源配置仍有优化空间。邢春冰对此表示认同，并补充指出，当前固定资产投资下降较快，而部分针对人的投入也可能面临回报率不高的问题。相较于投资和出口，长期以来，消费是我国经济发展的薄弱环节，“投资于人”能否通过改善民生和扩大服务消费，为促进消费提供新的动力，值得进一步关注。

贾俊雪指出，“投资于人”并不是以人力资本投资简单替代物质资本投资，也不是否定“投资于物”的作用。实际上物质资本投资与人力资本投资难以完全分开，基础设施等物质资本投资最终同样服务于人的发展。因此，政策调整的关键不在于机械地区分“人”与“物”，而在于推动投资结构更加协调，使物质投入更好地服务于人的能力提升和全面发展。

二、政府投入受财政空间约束，社会资本参与仍面临障碍

贾俊雪从政府投入和民间投资两个层面，分析了“投资于人”落地过程中各类投资主体面临的现实困境。他指出，在政府投入方面，虽然政府是“投资于人”的重要主体，然而当前财政压力持续加大，政府持续扩大教育、社会保障、医疗卫生等民生投入面临较强的财政约束。而且，也不能简单依靠债务融资扩大“投资于人”。民生领域项目普遍具有投资回报周期长、财务收益有限等特点，债务融资支持需保持审慎。

在民间投资方面，贾俊雪认为，教育、医疗、养老等领域具有较大的市场需求和投资空间，但社会资本仍面临投资信心不足和隐性准入壁垒等制约。一方面，此类领域兼具公共性和经营性，普遍存在回报周期长、财务收益不确定的特点，社会资本难以形成稳定预期；另一方面，部分领域在实际准入和运营中仍存在隐性门槛，使民营企业难以获得公平的市场机会。推动“投资于人”落地，需坚持有效市场和有为政府相结合，既要发挥政府在基本公共服务领域的兜底作用，也要为社会资本参与多层次、差异化服务供给营造公平、稳定、可预期的制度环境。

三、教育投资存在空间外部性，或导致地方投入激励不足

孙三百从教育投资的空间外部性出发，分析了“投资于人”面临的地方激励问题，即教育投入与劳动力流动之间存在复杂的双向关系：一方面，教育投入能够提升人力资本，可能影响受教育者成年后的流动选择；另一方面，人口流出使教育投入地与人力资本受益地分离，地方政府承担了人才培养成本，相关收益却可能更多地由劳动力流入地区获得，这种成本与收益的空间错配可能削弱劳动力流出地区的投入积极性。推动“投资于人”落地，需充分考虑公共投资跨区域、跨时期的成本与收益，统筹不同地区的利益关系，完善中央对地方的财政激励、转移支付和考核机制，增强地方政府持续开展教育等长期性投入的积极性。

赵忠认为，教育投入的回报还具有明显的跨期性，不能仅根据短期人口流动判断其政策成效。人才流动在短期内可能表现为投入地区的人力资本流失，但从更长时期看，也可能通过知识回流、科研发展和产业生态改善产生积极影响。如何在政策设计中平衡短期成本与长期收益，是推进教育等长期性投资需要解决的重要问题。

邢春冰指出，不同层次、不同类型教育的外部性也存在差异，高职院校学生更多来自本地，毕业后也更可能留在当地就业；高水平大学培养的人才流动性更强，但也可能通过科研和产业发展形成更广泛的长期收益。因此，需要结合教育类型、人才流动方向和长期发展效应，综合评价地方教育投入的实际效果。

贾俊雪进一步补充指出，地方政府的教育投入决策并非仅受单一激励机制驱动，而是同时受到财政竞争、晋升竞争和标尺竞争等多重机制影响。从财政竞争看，人才外流可能降低地方政府的投入意愿，但教育质量提升能够带来社会声誉增益，进而增强地方政府的投入动力。

四、全生命周期不等于平均用力，需兼顾投入效率与机会公平

邢春冰援引人力资本投资理论中的赫克曼（Heckman）曲线，指出“投资于人”强调面向全人群、覆盖全生命周期，但并不意味着“撒胡椒面”，需充分考虑不同阶段、不同类型投入的投资回报差异。人力资本形成具有明显的时序性和互补性，早期人力资本投入会影响后续能力发展，通常具有较高的长期回报；进入职业阶段后，人力资本投资的收益还会受到剩余职业期限、工作性质和机会成本等因素的影响，因此需要结合生命周期的不同阶段，合理确定投入重点和优先顺序。他同时提出，需进一步区分通用人力资本与专用人力资本：前者适用范围较广，但企业往往因担心员工流动而缺乏投入动力；后者与具体岗位紧密相关，却容易随技术进步而加快折旧，二者在投资主体、投资方式上应有所差异。

邢春冰进一步指出，“投资于人”还需关注城乡、地区和不同群体之间的支付能力差异，如果过度依赖家庭自身投入和市场化供给，家庭资源禀赋的差距可能进一步转化为教育、健康和发展机会的不平等。为此，需以基本公共服务均等化作为底线保障，对农村地区、欠发达地区和困难群体提供更具针对性的支持和补贴，使“投资于人”既注重投入的回报效率与资源配置效率，也切实维护发展机会的公平。

五、国有企业缺乏激励机制，需从多维度拓展实施路径

杨继东认为，国有企业在落实国家战略和承担社会责任等方面具有独特作用，应在“投资于人”中发挥更加积极的作用，但现有制度安排尚未形成与之相适应的激励机制。一方面，国有企业考核仍主要围绕利润、劳动生产率等经营指标展开，扩大就业、增加员工收入和加强员工培训等举措更多表现为当期成本，与现有考核要求存在一定张力；另一方面，“投资于人”具有回报周期长、绩效核算难等特点，而企业管理层任期相对较短，缺乏开展长期投入的动力。此外，医疗、养老等民生服务非标准化程度较高，质量评价和责任认定较为困难，进一步增加了国有企业参与的不确定性。

杨继东从短期与长期、数量与质量四个维度，系统分析了国有企业参与“投资于人”的具体路径。在短期数量层面，重点在于通过稳定就业促进居民增收、提振消费，统筹经营效率与社会效益；在短期质量层面，应发挥国有企业员工稳定性高的优势，加大员工技能培训等人力资本投入。在长期数量层面，需拓展国有企业在医疗、健康、养老等民生领域的布局，加强与民营企业合作，带动更广泛的就业和服务供给；在长期质量层面，需围绕员工全职业周期，建立从人才招聘、技能培训到职业发展的培养体系，完善科研人员激励和内部分配机制，建立与“投资于人”相适应的考核体系。

六、“投资于人”落地关键在于重塑激励机制

尹恒认为，“投资于人”落地的核心难题，在于其外溢性和长周期特征，与地方政府的短任期考核、企业及社会资本的盈利要求之间不匹配。因此，破题的关键在于建立与“投资于人”特征相适应的激励体系。从狭义来看，“投资于人”主要体现为财政支出结构调整，即将更多财政资金和公共资源投向教育、就业、医疗和社会保障等民生领域。政策重点是针对不同群体和领域分类施策，提高财政支持的针对性，例如，加强对“一老一小”、职业教育和基层医疗等领域补贴；推动转移支付资金分配与常住人口基本公共服务需求相衔接等。从广义来看，“投资于人”体现为扶持发展育幼、养老、健康、教育、就业和技能培训等惠民生、促消费的产业。政策重点是通过改革政绩考核、完善税收优惠、拓宽融资补贴渠道、创新投资运营模式和适度放宽行业准入等方式，调动地方政府、企业和社会力量的参与积极性。

但尹恒也强调，常规的财政配套、税收优惠和投融资工具只能带来局部改善，尚不能够从根本上解决“投资于人”的激励问题。要真正落实这一发展战略，还需中央统筹从更系统的层面推进制度改革——通过改革地方政府和国有企业考核机制、打破地区与部门壁垒、创新投融资模式并完善财政、金融、市场准入等配套制度，使政府、企业和社会等各类主体都能够形成可持续的参与动力。

七、促进劳动要素回报公平，构建终身职业培训体系

赵忠从劳动者发展角度出发，认为推动“投资于人”需落实到劳动力市场运行机制中，重点关注要素回报是否公平、人力资本再生产渠道是否畅通两方面问题。在要素回报层面，他强调需重点创造高质量充分就业环境。面对人口老龄化、技术进步和外部环境变化带来的挑战，在提高劳动生产率、优化劳动力配置的同时，加强劳动者权益保障，完善资本、技术、劳动等不同生产要素之间公平合理的回报分享机制。特别是在平台经济发展和劳动关系日趋灵活的背景下，健全劳动关系协调机制，强化平台企业等用工主体的社会责任，切实保障劳动者的劳动报酬和社会保障权益。

在人力资本再生产层面，技术迭代加快使学习阶段与工作阶段的界限日益模糊，劳动者需要在职业生涯中持续更新知识和技能，终身教育和职业培训的重要性不断上升。但随着传统企业组织方式发生变化、劳动关系更加灵活，员工在单一企业的工作期限缩短，企业开展在职培训的积极性有所减弱，传统依托单位的培训体系已难以满足现实需要。为此，需加快建立社会化终身学习和职业培训体系，发挥政府、企业、职业院校和专业培训机构等多元主体作用，为不同就业形态的劳动者提供可及、连续的技能提升服务。同时，增强职业培训政策的稳定性和可预期性，提振社会资本参与信心，使终身学习体系更好适应技术进步和劳动者职业发展的需要。

八、推动“投资于人”战略落地的政策建议

综合与会专家观点，“投资于人”落地的核心矛盾，在于其外溢性强、回报周期长、绩效难以衡量的特征，与地方政府短任期考核、国有企业和社会资本追求盈利的现实诉求之间存在结构性错配。这一矛盾贯穿于投资主体激励不足、教育等领域外部性突出、国有企业考核体系滞后、劳动力市场回报机制不健全等各个环节。为此，建议加强中央层面的制度统筹，围绕责任划分、考核机制、市场环境等方面完善政策体系。

第一，明确投入边界和主体责任。建议基本公共服务由政府主导保障，并主要通过预算资金和规范转移支付予以支持，审慎使用债务融资；对教育、医疗、养老等领域中更高层次、差异化的需求，则需放宽准入、公平监管，更多依靠市场和社会力量供给；构建基本保障与多样化服务相衔接的多层次供给体系。

第二，改革地方政府和国有企业考核机制。对回报周期长的投入实行跨任期评价，将就业、教育、健康和公共服务等长期效益纳入地方政绩考核；将稳定就业、员工培训、人才培养以及参与民生服务等纳入国有企业分类考核，协调经营效率与社会效益，增强国有企业长期投入动力。

第三，健全行业标准与市场准入制度。完善教育、医疗、养老等领域的服务标准、信息披露和质量评价机制，解决相关领域普遍存在的信息不对称问题，清理隐性准入壁垒，为社会资本参与营造公平、稳定、可预期的制度环境。

第四，完善劳动者发展支持体系。以高质量充分就业为牵引，建立资本、技术、劳动等不同生产要素之间公平合理的回报分享机制，加快构建社会化终身学习和职业培训体系，为不同就业形态的劳动者提供适应技术变革的技能更新机会。

【撰稿人：尹恒，中国人民大学国家发展与战略研究院（国家高端智库）研究员、教授；徐君蕊，中国人民大学财政金融学院博士研究生】

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审核：王炜 尹恒

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本期责编：张雯婷

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