万亿“六网”建设：除了缺钱，地方政府还难在哪儿？

作者 彭立斌 北京先见能源咨询有限公司董事长

尹明 博众智合能源转型中国电力项目主任

徐泽禹 中国信息协会能源工作委员会副秘书长

2026年4月28日中央提出“加强水网、新型电网、算力网、新一代通信网、城市地下管网、物流网等规划建设”，首次将传统与新型、实体与数字基础设施整合为“六张网”并上升为战略任务。国家发改委预计“十五五”时期“六张网”总投资超过‌10万亿元‌，其中新型电网投资超5万亿元、城市地下管网投资约5万亿元。

“六张网”（水网、新型电网、算力网、新一代通信网、城市地下管网、物流网）是新型基础设施的核心骨架，也是地方政府塑造发展空间、抢占新质生产力高地的重要抓手。

然而，六张网建设普遍具有投资规模大、回收周期长、公益性突出、跨部门协同复杂等特征，地方政府在推动过程中面临财力承压、体制机制壁垒、要素保障不足、运营回报薄弱、考核激励错位等突出难题。

本文立足地方政府的实施主体视角，系统识别其推动六网建设的五维约束，剖析深层成因，并提出“分类施策、协同推进、市场运作、数字统筹”的总体思路与分网差异化解决方案。

PART.0 1

六网并进已成为地方政府的战略必答题

新一轮科技革命和产业变革深入演进，基础设施的形态正从单一、割裂的“工程”走向融合、协同的“网络”。2025年以来，国家层面相继提出加快建设国家水网、新型电力系统、全国一体化算力网，推进城市地下管网改造与现代化物流体系建设，“六张网”（水网、新型电网、算力网、新一代通信网、城市地下管网、物流网）作为新型基础设施的核心骨架日益清晰。

对地方政府而言，六张网既是稳增长、扩内需、优民生的投资载体，更是抢抓人工智能、数字经济与新质生产力的战略底座——谁能率先把“瓦特、比特、算力、流量、货物”高效组织起来，谁就能在新一轮区域竞争中占据主动。

尽管政策目标宏大美好，但是地方政府在如何推进落地上并不轻松。六张网建设普遍具有“三高一长”特征：投资规模高、公益属性高、协同复杂度高、投资回收周期长。在土地财政退潮、地方债务约束趋严、财政收支紧平衡的宏观背景下，地方政府既要承担规划统筹、要素保障、公共服务兜底的主体责任，又面临“不能违规举债、不能新增隐性债务”的刚性约束。实践中，“规划好做、落地挠头”“项目批了、资金没着落”“建得起、养不起”等现象屡见不鲜。

因此，本文的核心关切是：地方政府推动六张网建设，究竟难在哪里？难的根源是什么？又该如何系统性破解？ 与既有研究多聚焦单一网络（如算电融合、综合管廊）不同，本文把六网作为一个整体，从地方政府的实施主体视角出发，构建“财力—体制—要素—运营—激励”五维约束框架，力求为地方层面的统筹决策提供可操作的路径参考。

PART.0 2

六张网的内涵与地方政府的角色定位

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六张网的内在关联

六张网在功能上层层嵌套、相互支撑：水网与电网构成能源资源底座，通信网与算力网构成数字底座，城市地下管网是城市运转的物理载体，物流网则是连接生产与消费的经济动脉。

其中，电力是贯穿六网的“通用货币”——水网需要电力进行调控并为电力系统提供清洁电能和调节能力，算力与通信是耗电大户，管廊为电力缆线提供通道，物流的电气化、智能化亦依赖电力支撑，这正是“算电、电管、交能”等融合议题的逻辑起点。

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地方政府在六网建设中的三重角色

地方政府在六网建设中并非单一投资者，而是集“规划者、组织者、保障者、监管者”于一身的三重角色：

一是作为公共利益的代表，负责国土空间规划、行业标准与公共服务的兜底；

二是作为资源配置的组织者，承担用地、用能、环评、审批等要素保障与跨部门协调；

三是作为市场的引导者，通过特许经营、政府投资基金、REITs等方式撬动社会资本。角色的多元叠加，既是地方政府的优势，也是其陷入“既要、又要、还要”困境的根源。

PART.0 3

地方政府推动六张网建设的五维难题

综合各地实践，地方政府推动六网建设的主要难题可归纳为财力、体制、要素、运营、激励五个维度。表1系统梳理了各难题的表现、根源及其主要影响网别。

表1　地方政府推动六张网建设的五维难题矩阵

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财力承压是最现实的“硬约束”

资金是地方政府推动六网建设的第一道门槛。六网总投资规模以万亿元计：仅“十五五”期间城市地下管网改造投资预计超5万亿元，全国算力网投资规模亦达数万亿元量级，重大水利工程单体投资动辄数百亿元。

在地方财政紧平衡、土地出让收入下滑的背景下，单纯依靠财政投入已难以为继。更严峻的是，防范隐性债务风险的监管要求，使得传统的“政府兜底+平台公司融资”模式难以为继，地方政府必须在“合规”与“投入”之间艰难平衡。

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体制壁垒是最根深蒂固的“软障碍”

六网分属不同的中央部委与地方厅局，规划、建设、运营各自成体系。水网由水利部门主导，电网由能源部门与电网企业主导，算力网、通信网分属工信与数据部门，管廊归口住建，物流网隶属交通。这种“条块分割”导致：

其一，规划难以统筹，六网常与国土空间总体规划、专项规划脱节；

其二，数据互不开放，形成“数据孤岛”；

其三，跨部门协调成本高，重大项目往往“各吹各的号”。体制壁垒虽不直接消耗资金，却是拖慢进度、推高成本的隐性根源。

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要素保障是制约落地的“卡脖子”环节

六网建设对土地、用能、水资源、环评等要素高度敏感。水网、电网的线性工程常跨越多个行政区，用地指标与补偿协调难度大；算力网与物流园区的选址受能耗、碳指标约束；重大工程的环评、水土保持审批周期长。要素保障不到位，往往使“规划项目”长期停留在纸面，形成“批而未供、供而未用”的尴尬局面。

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运营回报是决定“能不能持续”的关键

与高速公路、机场等成熟经营性基础设施相比，六网中相当部分具有强公益性，使用者付费能力不足。城市综合管廊“建好了、管线不入廊”“入了廊、缴不起费”的现象普遍存在，部分城市入廊费缴费率不足四成；农村供水、防洪工程更是纯公益属性。若缺乏可持续的运营回报机制，即便建成也难以为继，最终仍要靠财政补贴兜底，形成长期包袱。

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考核激励是容易被忽视的“指挥棒”偏差

现行地方政绩考核仍以GDP、固定资产投资等短期、显性指标为主，而六网多为长周期、基础性投资，其经济社会效益往往在任期之后才逐步显现。这容易诱导地方政府“重建设、轻运营”“重形象、轻实效”，甚至出现“为考核而建设”的冲动。考核激励的错位，是诸多难题长期积累的制度性原因。

PART.0 4

难题的深层成因剖析

上述五维难题并非孤立存在，而是根植于三组深层矛盾，彼此交织、相互强化。

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财权与事权不完全匹配

六网建设中大量具有跨区域公共品属性的任务（如骨干水网、特高压、国家算力枢纽等），本应由中央与地方共同承担，但在实际执行中，事权下放较多、财权相对上收，地方政府承担了与其财力不相称的建设与运营责任。这是财力承压问题的制度根源。

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条块分割与跨界属性不相适应

六网天然具有跨行业、跨层级、跨区域的一体化属性，而现行的行政管理体制仍以行业分工为基础。一体化的网络需求与分割化的治理体系之间的矛盾，集中体现为规划难统筹、数据难互通、协调成本高，构成体制壁垒的核心。

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公益属性与市场化逻辑的冲突

六网兼具公共品与可经营资产的双重属性，但价格形成机制、成本分担机制、调价机制长期滞后，导致“该政府兜底的没人兜、可市场化的没放开”。这一冲突既削弱了运营回报，也抑制了社会资本的参与意愿，是运营与投资难题的共同根源。

三组矛盾叠加，形成了“财政压力大→不敢投→要素保障跟不上→推进慢→回报更弱→财政更谨慎”的负向循环。破解之道，在于从单项修补转向系统重构。

PART.0 5

总体思路：分类施策、协同推进、市场运作、数字统筹

针对五维难题及其深层成因，地方政府推动六网建设的总体思路可概括为“十六字方针”：分类施策、协同推进、市场运作、数字统筹。其核心逻辑是把笼统的“建设难”拆解为可分类、可协同、可市场化、可数字化的问题。

表2　五维难题与解决方案的对应关系

具体而言：

一是坚持分类施策，按“公益、准经营、经营”三类属性设计差异化建设与运营模式；

二是坚持协同推进，以规划、数据、标准的统一打破条块壁垒；

三是坚持市场运作，厘清政府与市场边界，以机制创新替代财政兜底；四是坚持数字统筹，建设六网融合的数字孪生平台，实现全生命周期资产管理。

PART.0 6

解决方案体系：五项机制创新

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创新投融资机制，破解“钱从哪里来”

地方政府应构建“财政资金为引导、政策性金融为支柱、社会资本为主体、资本市场为出口”的多元融资格局。

对公益性部分，用好中央预算内投资、超长期特别国债、地方政府专项债（用作资本金比例不超过30%）；对准经营与经营性部分，推广特许经营（PPP新机制，聚焦使用者付费）、政策性开发性金融工具、绿色信贷；对具备稳定现金流的资产，积极推动基础设施REITs与资产证券化，形成“投建管退”的良性循环。

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重塑体制机制，破解“谁来统筹”

建议省级层面设立由发改部门牵头的“六网融合建设领导小组”，建立跨部门联席会商与联合审批机制；推行“多规合一”，将六网纳入国土空间总体规划“一张蓝图”；对跨区域重大项目，建立流域、区域协作与利益共享机制。同时，厘清政府与企业的权责边界，政府聚焦规划、标准、监管与公共兜底，运营交给市场主体。

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强化要素保障，破解“项目落不了地”

建立六网重点项目“要素优先保障清单”，实行用地、用能、用水、环评等要素联审联办；探索能耗、碳指标跨区域交易与流转；对线性工程推广“占补平衡、分段报批”等灵活机制，缩短审批周期，推动项目早开工、早见效。

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分类分层运营，破解“建得起养不起”

按属性分层设计：

（1）纯公益部分（防洪、农村供水、普惠通信）由政府兜底，纳入财政预算与购买服务；

（2）准经营性部分（管廊、水利枢纽）采取“使用者付费+可行性缺口补助”；

（3）经营性部分（算力、物流、水电）全面推向市场，通过特许经营、混合所有制吸引社会资本。同时，健全价格与调价机制，合理确定收费标准，增强项目自身造血能力。

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再造考核激励，破解“重建设轻运营”

推动政绩考核从“投资规模”转向“运营绩效”，将六网的安全韧性、服务水平、资产效率、绿色低碳等纳入高质量发展评价体系；建立全生命周期评价与任期交接机制，避免“新官不理旧账”；完善容错纠错与正向激励机制，鼓励干部担当作为。

PART.0 7

分网施策：六张网的差异化解决方案

六网属性各异，解决方案不能“一刀切”。表3结合各网属性分层，给出地方政府的差异化抓手。

表3　六张网属性分层与地方政府差异化施策建议

可以看出，算力网、通信网、物流网市场化程度较高，应以“政府引导、市场主导”为原则，重在要素保障与产业协同；水网、管廊公益性突出，需“政府主导、市场参与”，重在收费机制与财政可持续；新型电网介于两者之间，宜走“政企协同、源网荷储一体化”之路。

PART.0 8

实施路径与风险管控

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三阶段实施路线图

表4　地方政府推动六网建设的三阶段路线图

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风险识别与对策

表5 主要风险与对策矩阵

PART.0 9

结论

当前，地方政府的核心困境已从“有没有项目”转向“能不能持续”，破局关键在于厘清政府与市场边界、以机制创新替代财政兜底，并通过分类分层、跨网组合与全生命周期运营实现六张网高质量协同建设。

第一，地方政府推动六网建设的核心困境已从“有没有项目”转向“能不能持续”。财力、体制、要素、运营、激励五维约束相互交织，其中财力是硬约束、体制是软障碍、运营是决定可持续性的关键。

第二，难题的根源在于三组深层矛盾——财权事权不完全匹配、条块分割与跨界属性不相适应、公益属性与市场化逻辑冲突。破解必须从单项修补转向系统重构。

第三，破局的关键在于厘清政府与市场边界、以机制创新替代财政兜底。坚持分类施策、协同推进、市场运作、数字统筹，尤其要用好特许经营、REITs等市场化工具，形成“投建管退”的良性循环。

第四，六网属性各异，必须“分网施策、肥瘦搭配、跨网组合”。对经营性强的算力、物流、通信网放手市场，对公益性强的水网、管廊强化政府兜底与收费机制创新，并通过EOD、跨网REITs等实现资金统筹循环。

总之，六网并进是一场关乎区域未来竞争力的长期战役。地方政府唯有正视难题、深化改革、善用市场，才能在守住债务与安全风险底线的同时，把六网真正建成支撑高质量发展的坚实底座。