博弈与制衡

2025年底，一场激烈的美欧数字主权博弈引发全球广泛关注，成为当下国际数据主权争端的典型缩影。

欧盟依据《数字服务法案》对美国社交媒体平台X，作出1.2亿欧元的行政处罚，直指平台数据合规、信息监管违规问题，坚决捍卫自身数字监管主权；而美国随即出台反制措施，以关税筹码施压欧盟、限制欧盟相关官员入境，强势维护本国数字企业域外权益与数据管辖扩张权限。

这场跨大西洋数字冲突，本质是美式企业主导的域外数据霸权与欧盟人权导向的数字主权治理的正面碰撞，直观暴露了全球数据治理规则不统一、数据管辖权冲突、大国数字博弈加剧的现实困境。

在数据跨境流动日益频繁、人工智能技术快速迭代的背景下，数据不再是单纯的技术要素，而是关乎国家安全、产业发展与国际话语权的核心主权载体。厘清数据主权的核心内涵、拆解全球主流国家的数据治理模式，是看懂当下国际数字争端、把握全球数据治理格局的关键。

针对这一复杂的全球数字博弈格局，中国政法大学李超教授等学者在《数据治理》一书中，系统阐释了数据主权的核心要义，并梳理出当前国际社会极具代表性的三大数据主权治理模式，为理解全球数据竞争与治理秩序提供了清晰的理论框架与现实参照：

数据主权

数据主权是指国家对其管辖范围内的数据拥有的最高权力，包括对数据的收集、存储、使用、共享、跨境流动及治理相关的控制权。国家对境内生成或流动的数据享有主权，可通过立法、政策干预数据治理，维护国家安全、社会公共利益及公民权利。

数据主权的内涵包括两个方面：一是作为权利的数据主权，如对本国数据所享有的管辖权、利用权、获取权和消除权等；二是作为责任的数据主权，如对个人隐私和财产的数据保护、对企业资产的数据保护以及对国家安全的相关数据保护等。此外，责任的数据主权还意味着主权国家要对本国公民和其他境内行为主体在国际社会的数据行为负责。

中国模式：安全与发展并重

我国较早开始重视网络信息安全，但将网络安全升级为国家安全，确立数据主权认识则发展较晚。

2015 年《国家安全法》首次提出并规范了我国法律上的“网络空间主权”概念。2016 年《国家网络空间安全战略》，阐述了我国的数据主权原则，明确网络空间是国家主权的新疆域，网络空间主权成为国家主权的重要组成部分。尊重网络空间主权、维护网络安全，谋求共治、实现共赢，正在成为国际社会共识。2017 年《网络安全法》强调 “维护网络空间主权”，是我国网络安全基础性、大纲性法律。2021 年《数据安全法》明确立法目的为规范数据处理活动、保障数据安全、促进数据开发利用，提出统筹发展与安全的治理模式。这标志着数据治理战略已成为国家宏观治理战略的重要组成部分。

我国数据主权的表现形式主要体现在网络空间主权，网络空间安全战略是国家数据主权战略的重要内容。我国数据主权战略任务重大，面临的国内外形势也较为严峻。我国是互联网大国，信息化发展是现代化发展的重要组成部分，治理好网络空间，对全世界也有重大积极意义。

欧盟模式：人权导向的主权治理

随着数字技术蓬勃发展，数据权利作为一项结合了人身权利和财产权利的复合型权利，越发得到社会的重视。欧盟作为一个在个人权益保护方面向来十分积极的法域，在数据权利的保护上一直走在世界前列。

1953 年生效的《欧洲人权公约》规定了通信权利和自由应受到尊重；2007 年颁布的《欧盟基本权利宪章》规定了个人数据受保护的权利。2009 年生效的《欧洲联盟运作方式条约》规定了个人数据权利应加以保护。2016 年《通用数据保护条例》（GDPR），作为法令直接在欧盟成员国内适用，确保各成员国相关经济活动标准的一致性，以及数据处理过程中个人权利保护规则的一体化。

从隐私权到数据权，欧盟不断加大对数据权利的保护力度，并将其视为一项人的基本权利。在对个人数据这一稀缺资源的保护中，为自然人的权利提供防御性保护，并在因个人数据被违法收集、使用而侵害自然人既有民事权益时提供救济，既有利于保护自然人的合法权益，也能充分尊重数据活动的合理自由。欧盟认为对基本权利的保护应该极尽管辖地最大化，不仅涉及欧盟公民，还应延伸扩张到欧盟以外。

美国模式：企业主导的主权博弈

美国作为数字技术强国，也是最早开展数据主权治理且有最为完善的数据主权体系的国家之一。

美国数据主权战略目标明确、内容丰富，涉及的各个行为机构权责分明、规则灵活，具有可操作性，并不断吸收新技术发展带来的变化。整体上看来，美国数据主权战略是数据强国的发展战略代表，体现了美国输出制度价值、扩展主权管辖范围、抢占国际数据资源、提升数据产业国际竞争力的利益需求。

美国通过不断修正法案来逐一弥补立法漏洞，解决不断出现的新主权问题。例如2018 年《澄清境外数据合法使用法案》（CLOUD 法案），该法案为美国执法机构提供更加明确的权限，表面上是授权其在调查犯罪时访问跨境存储的电子数据，实际上是方便美国政府向企业索取和管理境外数据。以 CLOUD 法案为代表的一系列美国数据治理法案，提升了美国数据案件的执法效率，从根本上保障了美国的国家利益。与此同时，美国国内法的域外效力愈加强大，管辖权扩张的趋势愈加明显。

以 CLOUD 法案为核心的美式数据主权立法，其实质是数据强国强权主义的体现。美国数据域外管辖的扩张，极大地保护了本国的数字产业，也加强了政府对数据的控制力、监管力，从而推进美国的数据主权优势进一步扩大。

数据跨境流动的理论

人工智能、大数据应用、互联网等数字技术的广泛应用也让人和数据之间的关系变得复杂和深刻。调节人和数据之间关系的数据治理理论已呈现出多样化发展的态势。数据治理理论受到人权理论、经济法理论等多重治理理论的综合影响，并在这种权利交叉中，产生了新的治理理念。

人权理论的影响

随着数字经济的快速发展，“数据人权”的主张越发得到全球认同感。数据权利和人权的密切关系、人权理论对数据问题的影响已经得到学术思想体系和话语体系的广泛认可。数据人权理论的内涵十分丰富，以数据人权理论来治理规范数据领域，既能规范数字生活和空间的人权标准，也能促进新一代人权理论的思考和讨论，从而推动理论制度的实践创新。

人们发明创造、应用共享数字技术的权利就是人权新时代下的新发展。数据正深刻地影响着人类社会的生产生活方式，形成一个可以无限延伸的数据空间，极大地扩展了人类互动的领域和场域。数据人权理论以人的尊严、自由和权利为终极目标，讨论人与数据的关系，而人类的最终利益是数据人权的终极目标。数据人权理论要求社会、他人尊重每个个体的数据权利，承担不予恣意侵犯的责任和义务。政府需要保障公民使用数字空间的权利，提供信息网络基础设施和设备的建设；企业应合理善意使用个人数据，不能在数据处理全流程中侵犯个人权利；公民在数字生产生活中的人格尊严、人身自由应受到尊重和保护。

公共治理理论的影响

数据跨境流动中的公共治理理论是对传统公共行政理论进行反思和批判，及对新公共管理理论和新公共服务理论的合理内核进行整合的结果。

第一，数据跨境流动治理是由多元公共管理主体组成的公共行动体系。政府并非公共管理的唯一主体，私营部门、第三部门等非政府组织在公共事务的管理中也扮演着重要角色。此外，政府之间也需要合作，政府本身具有复杂的结构，地方、中央和国际层面的政府及其不同部门构成了多层级、多中心的决策体制。

第二，数据跨境流动治理的公共管理责任边界具有相当的模糊性。公私界限的模糊既表现为许多民营部门向传统公共领域的扩张，也表现为政府对传统意义上的社会领域的干预，还表现为公共领域和市场领域的区分进一步模糊化。

第三，数据跨境流动治理中多元化的公共管理主体之间存在着权力依赖和互动的伙伴关系。参与公共管理活动的各个组织，无论其是公共组织还是私人组织，都不拥有独立解决一切问题所需的全部知识和资源，必须相互依赖，进行谈判和交易，在实现共同目标的过程中实现各自的目的。

第四，数据跨境流动治理是多元化的公共管理主体基于伙伴关系进行合作的一种自主自治的网络管理。网络化公共管理的特征不再是监督，而是自主合作；不再是集权，而是权力在纵向和横向上的同时分散；不再是追求一致性和普遍性，而是追求多元化和多样性基础上的共同利益。

生产要素国际流动理论的影响

数据已经被广泛认为是一种新型生产要素。

经济学认为生产要素是直接计入企业成本的各种经济资源，包括货币资本、技术、品牌、高端人才、经营管理方法、国际营销网络、一般劳动力、土地与自然资源。生产要素国际流动既受到生产要素流动性差异的影响，又取决于一国的经济要素与全球化经济要素。由于生产要素的流动性差异，要素流向表现为流动性高的生产要素向流动性低的生产要素所在地流动。

数据跨境流动也有其自身规律——数据更倾向于往数据治理水平高、数据价值利用率高的国家或地区流动。这导致数据这种生产要素逐渐向技术水平、法律水平较高的地方聚集，数字鸿沟问题进一步加剧。

“技术—经济范式” 理论的影响

“技术—经济范式”一般指一定类型的技术进步通过经济系统影响产业发展和企业行为的过程。

在技术进步的背景下，生产方式及其所对应的附属技术和系统都会发生相应的变化，进而扩散到其他领域，引发经济增长方式与制度变迁，重塑社会形态。技术—经济范式转换是社会、技术、制度等因素综合作用的结果，以在特定技术条件下满足同时期人们的价值需求为导向，以技术为使能的经济结构和形态转换。

当今，云计算、人工智能、大数据等技术在与社会经济活动的相互促进和融合重构中，以数据跨境流动为基础的技术发展，已经形成了一些相对稳定的经济新结构和新形态，如平台经济、分享经济、算法经济、服务经济、协同经济等。先一步形成的经济形态会触发社会其他领域的连锁变革，最终实现整个经济领域的技术—经济范式转换。把当前的经济结构和形态变化与复杂经济学和技术—经济范式理论相对照，数据跨境流动的技术革命本质上就是新一轮技术—经济范式转换。

数据主权是数字时代国家主权在网络空间的延伸，中国、欧盟、美国基于各自价值取向、数字产业基础与治理目标，演化出安全与发展并重、人权导向、企业主导博弈三种差异化治理范式，折射出全球数据治理尚未形成统一规则体系的现实。

数据跨境流动背后交织着人权保障、多主体协同治理、要素全球配置与技术经济变革等多重逻辑，人权理论、公共治理理论、生产要素国际流动理论、“技术—经济范式”理论，从不同维度解释了数据跨境流动的内在动因、治理主体关系与社会经济影响。

数据作为新型生产要素，其跨境流动既是数字经济发展的客观需要，也持续冲击传统主权边界，带来管辖权冲突、数字鸿沟、域外管辖扩张等一系列治理难题。各国数据主权的博弈，本质上是数字规则话语权、数字资源与数字利益的竞争。

在数据跨境日益频繁、人工智能加速演进的背景下，如何平衡数据自由流动、主权安全、个体权利保护三者关系，构建兼顾各国国情、公平包容的全球数据治理秩序，仍是未来国际数字领域亟待破解的核心命题。