《食品科学》：广东医科大学毋文副教授：论食品安全监管中的内部报告奖励机制

现代食品安全等领域监管中，新业态新模式不断涌现，生产经营主体点多面广且行为隐蔽性强，政府监管常面临不法信息收集不足。因而，为了有效防范风险事故发生，鼓励内部知情人举报并实施奖励的理念逐渐在全球实践中得到制度化发展，我国亦不例外。2019年发布的《国务院关于加强和规范事中事后监管的指导意见》中，就提出要建立“吹哨人”、内部报告人等制度。2025年7月，国务院食品安全委员会审议通过《关于推动建立完善生产经营单位食品安全风险隐患内部报告奖励机制的意见》，旨在及时发现各类食品安全风险隐患，以更好提升食品安全保障水平。相对于政府部门日常监管以及媒体舆论外部监督，从业人员的内部报告更具信息优势，但其可能会因法律负面评价而削弱激励效果，付诸实施后也可能引发企业侵害举报员工劳动权益、员工诬告影响企业经营自由等法律问题，这些问题在域外实践中常有体现。因此，内部报告奖励享有何种法律地位，其启动条件和实施程序为何，发生争诉时的司法审查应确立怎样的标准等，均值得在理论层面予以关注。广东医科大学人文与管理学院的毋文以食品安全为参照领域，从比较法视角对内部报告奖励机制的这些基础问题进行剖析，期冀讨论能够对我国未来立法实践有所启发。

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内部报告奖励机制的法律依据

有无法律依据，是推动建立完善食品安全内部报告奖励机制需要面对的首要问题。从设计初衷来看，内部报告奖励机制具有积极的公共治理价值，其意在通过发挥从业人员“吹哨人”作用，及时发现新风险新问题，有效识别隐蔽性、潜在性不法行为，从而弥补传统食品安全监管的不足。而且研究表明，内部报告奖励可以有效促进企业技术创新，进而有助于企业绩效改善。但在运行实践中，内部报告奖励机制亦可能面临法律依据与法理正当性的诘问。例如，从业人员报告尚在危险阈以上，且未发生有害影响的风险隐患，可能会被监管部门及生产经营主体认为是扰乱经营秩序；员工报告的与企业商业秘密存在密切联系的犯罪事实，易被论处侵犯商业秘密罪；另外，掌握核心内部信息的员工也可能是企业违法犯罪的主要参与者，在举报企业不法行为的同时也会被追究法律责任。因此，基于法律对内部报告行为负面评价的考虑，内部知情人可能会担心这一机制能否具有法律依据。

对此，《食品安全法》多处条文为内部报告奖励机制提供了规范空间。其中，第153条规定：“国务院根据实际需要，可以对食品安全监督管理体制作出调整。”作为中央政府层面的多部委协调议事机构，国务院食品安全委员会对食品安全监管的统一指挥、统一领导发挥了重要作用，其有权通过发布文件等形式推动建立完善内部报告奖励机制。在此基础上，《食品安全法》 第12、13条规定：“任何组织或者个人有权举报食品安全违法行为，依法向有关部门了解食品安全信息，对食品安全监督管理工作提出意见和建议。”“对在食品安全工作中做出突出贡献的单位和个人，按照国家有关规定给予表彰、奖励。”，这表明，举报食品生产经营违法行为是我国公民的法定权利，国家有义务为这一权利的落实提供保障。尽管此处未限定报告人身份，但也同样适用于对生产经营企业的内部举报行为，为从业人员报告食品安全风险隐患提供了规范基础。另外，从立法史考量，虽然这一条款可能并未考虑尚不构成违法行为的食品安全风险隐患的报告奖励问题，通常政府部门的监管执法也仅限于食品安全违法行为，但这并不妨碍其客观上承担为食品安全风险隐患的防范提供依据的功能。随着食品安全风险日益凸显，这一条款也应产生新的风险预防的要求，将潜藏于生产经营环节中的隐患提前暴露，实现“事前预警”而非“事后应对”，以更有实效性地提高国家对人民健康的保障程度。

在我国食品安全领域，国务院食品安全委员会早在2011年便通过《关于建立食品安全有奖举报制度的指导意见》，全国各地出台了近百个食品安全有奖举报办法，建立起食品安全有奖举报机制，但其并不完全属于本文风险预防意义上的内部报告奖励机制。曾有学者主张将内部有奖举报与外部有奖举报区分开来，但实务界长期并未引起足够重视。《关于推动建立完善生产经营单位食品安全风险隐患内部报告奖励机制的意见》首次从政策表达上明确了“内部报告奖励”的概念，由此可见内部报告奖励机制已经在制度设计中获得承认，只是这一机制的内涵、要求、适用条件等尚需进一步明确。从目前来看，内部报告奖励机制大致在两个层面上发挥作用：一是作为整体食品安全监管的理念和指导原则；二是为具体的内部报告奖励措施提供立法根据。从理论上说，内部报告奖励机制作为一把具有“结构性缺陷”的“双刃剑”，仅有《食品安全法》的原则性规定不够，还应当根据法律保留要求，具有具体的法律根据，亦即要在具备明确的法律要件和法律效果的法律上找到行为根据。

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内部报告奖励机制的启动条件

具有法律依据，意味着内部报告奖励机制能够在食品安全监管中得到容许，但鉴于其有可能影响报告员工与企业的权利与自由，接下来需要处理的问题就是何种条件下能够容许，即内部报告奖励机制的启动条件。面对何时、如何启动奖励等诸多争议问题，2010年，美国国会通过了《多德·弗兰克华尔街改革与消费者保护法案》（简称《多德·弗兰克法案》），为证券交易委员会（SEC）启动奖励提供了一般性指针，我国食品安全领域的内部报告奖励机制可以对此进行比较借鉴。具体而言，要援用内部报告奖励机制，需符合下列5 个条件。

2.1 报告人是提供潜在违法行为相关信息的自然人

内部报告奖励机制的报告人是指单独或与他人共同向监管部门提供与食品安全潜在违法行为相关信息的自然人。这一界定既设定了信息关联对象（潜在违法行为），也确立了身份范围（自然人）。

不同于证券领域的违法行为通常主要表现为经济利益受损或市场秩序扰乱，食品安全领域的违法行为直接作用于公众身体健康与生命安全，甚至可能引发区域性、系统性的公共卫生风险。从风险治理的角度看，食品安全风险一旦转化为现实危害，将对社会信任体系、政府公信力产生不利影响。因此，与证券违法行为相比，食品安全领域对于潜在违法行为的容忍度应更低，行政监管部门乃至企业内部的干预阈值都应提前设定，以实现“防患于未然”的治理目标。基于此，对“潜在违法行为”的界定不应仅限于已经造成损害的违法事实，也应当涵盖那些正在实施、具有明显危险趋势或虽未实施但已具备实质风险征兆的行为。因而，在我国食品安全监管中，“潜在违法行为”应涵盖已经发生、正在发生或即将发生的违反《食品安全法》《农产品质量安全法》等法律的行为。

在身份范围上，《多德·弗兰克法案》仅限于自然人，而美国关于内部报告奖励的另一部法律《虚假申报法》（FCA）则要求法人和非法人组织也具有报告人资格。相比之下，在食品安全领域前者更容易接受。内部报告奖励机制的核心在于调动内部知情人对食品安全风险发现的信息优势，若引入FCA模式允许公司或其他实体以报告人身份获得奖励，则容易导致报告行为的不正当竞争，从而偏离监管目标。因而，《多德·弗兰克法案》确立的仅限于自然人的标准能更好凸显内部知情人的独特价值，法人和非法人组织只适宜作为协助调查的线索提供方，而非奖励对象。此外，《多德·弗兰克法案》第21F条还对监管部门工作人员、司法部员工、上市公司会计监督委员会员工、执法机构成员、自律组织工作人员、因相关行为被定罪的个人、通过证券法规定的审计获取信息的人员等具有特定身份的自然人作了资格排除，我国食品安全监管领域可作类比移植。这种排除逻辑的核心在于，对于本已负有监督、检查、执法职责的人员，不应额外提供经济激励，否则将导致制度内激励结构失衡，损害行政公正性。

2.2 违法信息须自愿提供

《多德·弗兰克法案》中，“自愿提供”是报告人获得奖励的核心条件之一，也是判断举报行为能否受到制度保护与激励的关键标准。该条件要求报告人必须在证券交易委员会正式启动调查程序之前，主动提交与潜在违法行为相关的原始信息。换言之，只有当举报行为出于个人意愿，而非基于法律义务、合同约定或外部强制要求时，才能被认定为自愿。与证券违法案件的持续性与隐蔽性不同，食品安全事件往往具有突发性、扩散性及高度公共性。一旦风险显现，往往会在短时间内引起广泛关注，并促使监管部门迅速介入调查。在这种情境下，报告人可能在官方调查已经启动后才获得举报机会，导致在严格意义上难以满足“自愿提供”的时间要件。因此，若完全机械套用《多德·弗兰克法案》的“事前自愿”标准，可能削弱举报激励的制度功能，不利于及时遏制公共健康风险的扩大。基于食品安全监管的现实特征，对“自愿提供”的认定应当采取更为灵活、实质性导向的解释标准。在我国之后的监管实践中，可以规定只要监管部门尚未对报告人提出直接询问，即便调查已经启动，其主动提供的信息仍可视为自愿。

在此基础上，值得进一步讨论的问题是，单位负责人、食品安全总监及食品安全员等内部管理人员的报告行为，是否应被视为“自愿提供”。根据《关于推动建立完善生产经营单位食品安全风险隐患内部报告奖励机制的意见》的规定，单位负责人或食品安全总监、食品安全员是生产经营单位受理从业人员食品安全风险隐患报告的管理人员。这类人员在履行岗位职责过程中，若发现食品生产经营活动存在不符合安全标准的情形，依法必须立即报告主管部门并采取控制措施。此种行为并非基于个人主动揭示风险的公共意愿，而是履行法定或职务义务，不符合“自愿提供”的实质标准，不应纳入奖励范围。相较之下，对于不负有此类义务的一线工人、仓库管理员、运输人员等普通从业者，他们的主动举报往往是基于对消费者食品安全的责任感或对潜在风险的担忧，其行为明显超越了日常职责范畴，更契合奖励制度所要激励的目标。

2.3 违法信息须为原始信息

“原始信息”这一条件的目的在于确保监管部门所依赖的信息是真正新增、独立且对执法具有实质价值的信息。根据这一要求，报告人必须基于自身的独立知识或独立分析提供事实性线索，而非简单转述公开渠道已有的资料。同时，所提供的信息必须尚未被监管部门知晓，或者即便监管部门已接触过相关情况，报告人也必须是该信息的原始来源。例如，一线工人若通过日常观察发现某批次原材料存在过期使用现象，或通过内部文件接触到篡改检验结果的事实，这些基于自身经验与工作环境获得的知识即构成独立知识。而如果一名质量管理人员结合公开的检验标准与内部未公开的操作记录，经过分析发现企业存在规避检测的系统性问题，则其形成的结论便属于独立分析。原始信息旨在通过激励独特信息的提供，弥补监管者在信息掌握上的不足，从而提升执法的准确性与效率。这些信息具有鲜明的独创性与内部性，监管机构在外部渠道很难获取，因此理应纳入奖励范围。相反，如果报告人只是简单转述已经被媒体广泛报道的食品安全事件，或仅依赖监管部门公开发布的行政处罚决定提出举报，则不符合原始信息的要求。

若报告人通过窃取、伪造、非法侵入信息系统等方式获取证据，即便该信息对监管部门有帮助，也不应获得奖励。这一排除不仅维护了法治秩序和程序正义，还能避免举报激励与违法犯罪行为发生冲突。然而，与此相对的合理例外也需要考虑，例如当报告人有合理理由相信食品企业正在实施严重违法行为，若不及时披露将对公共健康造成重大损害，或者报告人有充分理由担心企业正在销毁证据、妨碍调查，则即便其身份属于被排除类别，也应通过例外条款获得奖励。这种平衡有助于最大限度发挥内部知情人对于食品安全风险预防的积极作用。

2.4 信息须能实质性推动执法进程

报告人所提供的线索不仅要具备事实性，还必须在执法实践中产生实质效用。如果报告人提供的原始信息使监管部门启动了一项新的调查，或者促使已终止的调查重新展开，又或在既有案件中揭示出新的违法行为，均可认定其满足“实质性推动执法进程”的标准。此处的“实质性”不仅强调信息在形式上引发了监管反应，更要求其在内容上对案件查处的推进产生了实际贡献。例如，若举报信息揭示了此前执法机关未掌握的关键事实、参与主体、证据线索或技术性细节，从而促使执法机关调整调查方向、扩大调查范围或采取更具针对性的监管措施，则该举报信息应被认定为实质性推动了执法进程。在这一层面上，举报信息的价值不仅在于是否揭示违法事实，更在于其能否引导监管资源的投入并提高执法的针对性和有效性。

在食品安全领域，这种“能实质性推动执法进程”的标准尤为重要，因为食品安全事件往往涉及产业链条长、环节复杂、责任主体分散，违法行为具有高度隐蔽性和技术性。仅凭普通消费者或外部举报者提供的表层信息[16]，往往难以形成足够的证据基础支撑行政立案或刑事侦查。相比之下，企业内部知情人往往掌握更为直接、系统的核心数据，如生产批次记录、配方变更、原料来源、检测数据或合规性评估报告等。这些信息一旦被提交，便能够显著提升监管部门发现问题的精度与效率，促使其对企业生产经营全过程开展全面审查。若无这些具体、及时、可信的信息，监管机关可能因证据链条不完整、违法行为难以重构而终止案件，造成监管资源浪费与社会风险扩散。因此，制度上对报告人提供信息的“执法贡献度”进行科学评估至关重要，这不仅有助于确保奖励的分配与实际执法效果相一致，还能通过奖励差异化导向，激励举报人提供更高质量和可验证性的信息，避免奖励资源被低价值、重复性或主观性举报所分散。

2.5 处罚达到适当金额

报告人的举报行为不仅要能实质性推动执法进程，还需要对涉事生产经营主体的处罚达到一定数额才可以触发启动条件。在内部报告奖励机制中，处罚金额的设定是制度运行的关键环节，因为它直接关系到报告人奖励的资金来源与激励效果。内部报告奖励制度的逻辑在于以罚养奖，即通过对违法行为的经济处罚为举报奖励提供资金支持。如果处罚金额过低，不仅难以形成对企业违法行为的有效震慑，也会导致奖励基金不足，削弱这一机制的吸引力。《多德·弗兰克法案》以“执法行动中超过100万美元的金钱制裁”作为奖励发放的前提门槛，其立法意图即是通过高额处罚凸显违法成本与奖励价值。我国食品安全领域同样需要明确设定相对较高的处罚幅度，以应对其公共风险的严重性。通过设定金额门槛，内部报告奖励机制不会因琐碎、边缘性或轻微违法行为而随意启动，而是与重大案件、系统性违法或可能对公共健康造成严重危害的行为紧密相连。

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内部报告奖励机制的实施程序

只要符合以上启动条件，内部报告奖励机制即可进入实施环节。监管部门采取的内部报告奖励措施在报告途径与奖励发放的选取上有较大的裁量空间，有可能侵害劳动权利与经营自由，故而应当遵循正当程序要求。同时，作为一项食品安全监管中的新机制，实际运行效果有待检验，应将内部报告奖励措施作为评估过程的一环，藉由程序的展开收集更多信息，提升其有效性与科学性。

3.1 报告途径

报告途径所关涉的是报告人是向生产经营单位内部报告，还是直接向市场监管部门报告，不同的制度设计背后反映了立法价值取向的差异。国外立法常常区分对内举报和对外举报两种模式，二者在举报内容的真实性、举报目的的正当性、举报程序的适当性等有一定区分。对于这一问题，《关于推动建立完善生产经营单位食品安全风险隐患内部报告奖励机制的意见》赋予了报告人选择权，规定：“推动生产经营单位明确受理从业人员报告食品安全风险隐患的部门和人员，一般由单位负责人或食品安全总监、食品安全员等担任，通过全国食品安全内部知情人举报系统受理报告，具体方式要在醒目位置向全员公示。从业人员如不选择内部报告，也可以在全国食品安全内部知情人举报系统向市场监管部门报告，各地市场监管部门要按照食品安全举报奖励工作有关规定及时核实处理。”

在美国立法、行政及司法实践中，报告途径也是一个长期争议的核心问题，其突出体现在《萨班斯·奥克斯利法案》与《多德·弗兰克法案》的规范冲突上。《萨班斯·奥克斯利法案》强调内部治理机制，要求上市公司建立审计委员会和内部举报渠道，并对报告人提供反报复保护。这一模式体现的是公司自治优先的理念，意在通过公司内部合规流程及时发现并纠正问题，从而降低对外部监管资源的依赖。然而，《多德·弗兰克法案》在证券交易委员会报告人奖励机制下确立了直接对外举报的可行性，尤其是Digital Realty Trust, Inc. v. Somers（2018）一案中，美国最高法院明确裁定，报告人如希望获得《多德·弗兰克法案》下的反报复保护，必须将信息直接提交给证券交易委员会，而非仅仅在公司内部举报。换言之，仅做内部举报但并未向证券交易委员会报告者，不属于法定意义上的报告人。司法实践通过对报告人身份的严格解释，强化了对外举报的优先性。

这种立法与司法上的分歧引发了实践中的紧张关系。一方面，美国证券交易委员会及司法判例为直接对外举报提供了强激励，报告人不仅可以获得巨额奖金，还能受到更明确的反报复保护。这导致大量报告人绕过公司内部渠道，直接向证券交易委员会提供信息。另一方面，企业会担忧这种趋势削弱内部合规机制的空间，可能使企业在问题可控阶段失去自我纠错机会，也增加了监管与执法的对抗性。美国证券交易委员会在制定规则时为缓解这种矛盾，曾引入“120天规则”。所谓“120天规则”，意指若报告人先通过公司内部渠道报告，120 d后公司仍未妥善处理，该报告人再向证券交易委员会报告，仍可享受原始信息与奖金资格。这一安排意在折中选择，但司法上并未改变“外部举报优先”的法律结构。

美国经验表明，若过度强调内部举报义务，可能削弱报告人的积极性，特别是在企业存在严重利益冲突或高层掩盖问题的情况下；若完全鼓励直接外部举报，则可能导致内部合规机制形同虚设，企业缺乏主动整改动力。对我国而言，在食品安全领域设计举报制度时，可以考虑一种混合模式：一方面，应当承认并保护报告人直接向政府部门举报的权利，尤其是在涉及重大公共健康风险或企业存在掩盖迹象时；另一方面，可以借鉴美国证券交易委员会“120天规则”的思路，给予企业内部整改的机会，同时通过奖金分配机制鼓励报告人先内部报告，再外部跟进。这种路径既能够维护公共利益的及时保护，也能避免企业合规机制被过早绕过而沦为空转。

举报路径的选择不应是非此即彼，而应在内部治理与外部监管之间建立制度化的平衡。在保护报告人免受报复的同时，通过时限、奖金条件、信息披露要求等工具，引导报告人优先选择内部路径，但不剥夺其直接外部举报的权利。这种平衡模式对于我国食品安全内部报告奖励机制的完善，尤其是如何兼顾企业合规建设与国家监管效率，具有重要启示。

3.2 奖励发放

在奖励发放程序的设计与运行中，公开、公正与规范化是不可或缺的基本原则，其目的在于确保报告人权利与公共利益的协调统一，防止因程序不透明或权力滥用而削弱制度公信力。通常而言，奖励的发放程序可以分为报告受理、调查核实、奖励评审和发放执行4 个阶段，各阶段既具有相对独立的功能，又构成一个完整的行政处理链条。

首先，报告受理是程序的起点，体现行政机关对报告人信息的初步筛查和合法性确认。在这一阶段，监管部门应当建立统一的受理平台，明确举报的形式要求、材料提交标准和受理范围，确保报告人能够顺畅、安全地提交线索。同时，受理阶段还应当对报告人身份及其信息予以严格保密，以防止其因提前暴露而遭遇打击报复。其次，调查核实是奖励程序的核心环节。监管部门必须通过实地检查、资料调取、专家论证等方式，对举报内容的真实性、完整性和相关性进行查证，并形成具有法律效力的调查报告。在食品安全领域，这一环节尤为关键，因为举报内容往往涉及隐蔽的生产经营环节或复杂的技术问题，若调查不充分，既可能导致奖励误发，也可能错失风险治理的契机。再次，奖励评审是决定报告人能否以及在何种程度上获得奖励的重要环节。通常应当由一个相对独立的评审小组或委员会负责，确保评审过程不受个别执法人员的主观偏好干扰。评审标准应当包括举报信息的独创性、对查处案件的贡献程度、对风险防控的实际效果等，并在条件允许的情况下公开透明进行，以增强程序的可预期性和公平性。最后，发放执行阶段不仅是对报告人贡献的兑现，也是整个制度公信力的集中体现。奖励的发放应当有明确的资金来源和执行渠道，避免出现“有案无奖”或拖延兑现的现象。同时，执行阶段还应当设置信息反馈机制，及时向报告人告知其举报处理及奖励发放情况，以增强制度的透明度与报告人的信任感。

举报奖励发放程序的设计不仅是一个技术性流程问题，更是行政法治原则的体现。通过举报受理的便捷化、调查核实的专业化、奖励评审的独立化和发放执行的规范化，可以有效实现激励举报与保障公正的双重目标，从而推动食品安全风险隐患内部报告奖励机制的良性运行。

3.3 事后调整与评估

内部报告奖励机制作为推动食品安全风险防控的重要制度工具，其有效性并非一成不变，而是需要通过持续的评估与动态优化加以保障。应当建立定期评估制度，对奖励机制在实际运行中的效果进行系统性检验。比如，对于刑事责任的预期是否会影响内部报告的积极性，掌握最具体信息的员工也最容易受到刑事起诉，因此举报可能构成自我认罪。美国证券交易委员会的报告人计划自2011年启动以来，已收到超过18 000 条举报信息，但仅对26 起执法行动发放了34 项奖励。研究表明，该计划的奖励比例较低，是因为举报行为会影响到犯罪制裁的可能性。再如，针对如何设立最优的奖励金额这一问题，有研究发现，举报者的个人成本与最优奖励之间存在非单调关系：当个人成本较低时，奖励需足够高以激励举报；但当个人成本过高时，最优奖励可能为零，因为避免高社会成本比惩罚违法行为更重要。因而，周期性地对内部报告奖励机制进行调整与评估实属必要。

评估内容应涵盖举报数量的变化趋势，以衡量该机制在激励员工主动参与监督方面的作用；还应关注举报线索的查证率，以反映举报信息的真实性与有效性，从而判断制度是否在激励高质量的举报行为；此外，还需考察因举报而实现的食品安全风险防控成效，如是否减少了重大食品安全事件的发生，是否推动了企业内部管理制度的改进。这些指标的综合考量有助于发现奖励制度在实施过程中可能存在的漏洞或不适应之处，从而为优化调整提供科学依据。通过不断修订奖励标准、完善申报流程、健全信息保护和反馈机制，可以有效提升内部报告奖励措施的适用性与实效性，使其更好地嵌入食品安全治理体系，发挥预防风险、震慑违法和保障公众健康的制度功能。

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内部报告奖励的司法审查

在内部报告奖励机制中，行政监管部门的奖励行为已超越单纯的政策性安排，而关乎行政权力限制与行政权利保障，因此理应接受司法审查。若行政机关在奖励是否发放以及如何发放的问题上享有不受约束的自由裁量权，报告人的激励预期便缺乏稳定性与可预期性，奖励机制也可能沦为象征性制度安排。举报行为往往伴随着职业风险、心理压力甚至潜在报复，报告人是否愿意承担这些成本，在很大程度上取决于制度兑现承诺的可信度。如果奖励结果完全取决于行政机关的内部判断而缺乏外部救济渠道，报告人对制度的信任将被削弱，激励效果亦难以维系。通过司法审查确立明确的权利救济路径，可以增强报告人对内部报告奖励机制的信赖，使其确信在行政机关未依法履行奖励义务时，仍可通过司法途径获得救济，从而巩固奖励机制的激励基础。

奖励行为虽然具有激励功能，但本质上仍属于行政行为的一种，其合法性理应接受司法控制。内部报告奖励往往与行政处罚、执法调查密切相关，涉及公共资金的使用、行政裁量的行使以及利益分配结果的确定，若缺乏司法审查，容易引发权力滥用、选择性奖励或差别对待等问题。司法审查通过对行政机关是否遵循法定条件、是否履行正当程序以及是否存在明显不合理裁量的审视，有助于将奖励行为纳入依法行政的轨道，确保行政权力在激励治理中的运作不偏离法治边界。

奖励行为司法审查的展开可以分为两个阶段，第一个阶段是审查行政机关是否实施奖励，第二个阶段是审查奖励的方式及金额。这种两阶段审查模式不仅体现了司法权对行政裁量的外部监督，也反映了举报奖励制度本身在激励机制与权利保障之间寻求平衡的法理基础。

4.1 第一阶段：审查行政机关是否履行奖励义务

在第一阶段，即审查行政机关是否实施奖励，《多德·弗兰克法案》明确规定了报告人有获得奖励的权利。只要符合该法案第21F条，证券交易委员会就负有依法发放奖励的义务。在实践中，报告人若认为证券交易委员会未履行奖励义务，就可以向联邦法院提起司法诉讼，法院会审查证券交易委员会是否存在遗漏、拒绝或拖延奖励的情形，并通过司法审查保障报告人的基本权利。这一机制表明，第一阶段的司法审查重点在于行政机关是否遵循了立法明确设定的奖励触发条件，从而避免行政机关通过自由裁量排除合格报告人的应得利益。

从美国《多德·弗兰克法案》的实践来看，司法审查的第一阶段重点在于确认行政机关是否依法履行奖励义务。只要报告人符合法定条件，行政机关就负有发放奖励的义务，若未履行或拖延履行，报告人可以依法提起司法诉讼。这一机制体现了举报奖励制度中“权利-义务”的对等逻辑，即报告人享有获得奖励的法律权利，而行政机关负有依法实施的刚性义务。对中国食品安全领域而言，这一做法具有重要的启示意义。目前我国食品安全内部报告奖励机制停留在政策层面，行政机关对是否发放奖励、何时发放以及奖励额度是否合理等问题仍保留较大裁量空间，报告人难以通过法律途径主张权利。这种制度缺陷容易导致激励机制“纸面化”，削弱制度公信力与报告人积极性。我国有必要给报告人提供必要的司法救济途径，允许报告人在行政机关未依法履职时提起行政诉讼，由法院审查其是否存在不履行或怠于履行法定职责的情形。这不仅能够强化举报激励的可预期性与法律保障力，也能通过司法审查形成对行政权的制度性约束，防止奖励发放中的不透明和主观化现象，推动食品安全监管从政策激励向法治激励转变。

4.2 第二阶段：审查行政机关怎样履行奖励义务

第二阶段，即审查奖励的方式及金额，美国的司法实践更为谨慎，行政机关享有更多自由裁量权。根据《多德·弗兰克法案》授权，证券交易委员会在奖励比例上拥有10%～30%的裁量权，但这种裁量并非完全不可诉。在个案实践中，法院通常采取有限审查原则，即不会直接替代SEC的判断，但会检查裁量过程是否存在明显的不合理性、程序瑕疵或歧视性对待。例如在部分案件中，若报告人能够证明SEC在奖励金额评估中未考虑其举报的实际贡献，或存在不透明、欠缺正当理由的差别待遇，法院可能要求SEC重新评估奖励数额。这一模式表明，司法权在第二阶段审查中的目标并非全面干预行政裁量，而是通过程序正义与合理性审查，确保报告人获得的奖励符合比例原则与正当程序原则。

在司法审查的第二阶段，美国法院通常不直接干预奖励金额或方式的具体决定，而是通过有限审查原则，关注行政机关在行使裁量权时是否遵循了正当程序原则与比例原则。为了避免内部报告奖励机制推行落地过程中我国地方政府或监管部门在确定奖励数额时存在的奖励标准差异大、认定理由不透明、程序缺乏公示和反馈等问题，借鉴美国的经验，我国应在裁量性奖励制度中引入程序性约束，要求行政机关在确定奖励数额前履行必要的调查、评审与说明义务，确保裁量过程公开透明、符合法定程序。同时，司法机关在审查奖励争议案件时，应确立宽松的有限审查模式，即不直接替代行政判断，但可通过程序合法性与合理性标准，审查行政机关是否存在显失公正、事实认定错误或比例失衡的情形。例如，若报告人提供的信息在案件查处中起到关键作用，而行政机关未予以充分考虑或明显低估其贡献，法院应有权要求其重新评估。行政机关自由裁量权带来的不确定性，容易导致报告人对制度的信任危机，甚至滋生“选择性激励”与“象征性奖励”等现象。通过适度宽松的司法审查，可以在尊重行政专业判断的前提下，实现司法能动主义监督，进而保障报告人合法权益。

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结 语

食品安全事关国计民生，内部报告奖励机制作为强化社会共治、提升监管效能的重要创新，其建立与完善具有显著的现实意义。内部报告奖励机制在我国具有法律依据，国家为了更好保护公共健康，设计内部报告奖励机制并在特定情形下可实施。但为了防止因不当的报告行为与奖励措施而侵害劳动权利与经营自由，国家在采取内部报告奖励措施时应遵循一定的要件和程序，力争在风险、健康与自由之间达到适当的平衡。本文从法律依据、启动条件、实施程序与司法审查4 个维度系统剖析了该机制在我国食品安全治理体系中的定位与路径，强调其虽源于公共治理的需求，却须植根于法治框架与权利平衡之中。唯有在法治化、规范化的轨道上审慎推进，内部报告奖励机制才能真正激活“吹哨人”的监督力量，实现从被动应对向主动预防、从政府主导向社会共治的深刻转变，筑牢食品安全现代治理体系的基石。

作者介绍

毋文，法学博士，广东医科大学人文与管理学院讲师（校聘副教授），研究方向为公共卫生法学、法律流行病学、生物法学，《卫生法学》《法律和社科评论》青年编委，先后在《学习与实践》等期刊发表论文10余篇。

引文格式：

毋文. 论食品安全监管中的内部报告奖励机制[J]. 食品科学, 2026, 47(14): 399-405. DOI:10.7506/spkx1002-6630-20251029-231.

WU Wen. On the internal reporting reward mechanism in food safety regulation[J]. Food Science, 2026, 47(14): 399-405. (in Chinese with English abstract) DOI:10.7506/spkx1002-6630-20251029-231.

实习编辑：辉煌；责任编辑：张睿梅。点击下方阅读原文即可查看全文。图片来源于文章原文及摄图网

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