发体制内工资重要还是还地方债重要？

最近我们可能会看到一个诡异现象，一些地方的公务员事业编工资迟发或者不发绩效了，编外工资迟迟发不下来，但是地方的各项大工程仍在有条不紊地进行。

最近还有一个耐人寻味的新闻，官方媒体和相关部门点名批评一些地方主官“新官不理旧债”，对前任官员留下的债务不管不问。

债务问题真的那么重要吗？在财政紧缩、化解债务的时代，发体制内工资重要还是还地方债重要？

一种观点认为，财政部出台了“三保”相关文件，公务员工资属于“三保”中“保工资”的范畴，财政资金肯定是优先考虑三保的。而地方债并不在三保的范畴内，因此发公务员工资肯定是比还地方债重要。

还有一种观点认为，保民先保官，中国自古以来就是官本位社会，就是官天下，公务员就是铁饭碗，铁饭碗工资都保不住。这肯定是先保官，保铁饭碗工资了。

如果依照我们的生活常识和直觉判断，这两种说法都有一定的道理，但是现实可能恰好是反我们的直觉的。

按照发行的主体角度来说，地方债分为两种，一种是直接由地方政府部门发行的，能在公开债券市场交易的标准地方债；还有由发行主体是地方政府的融资平台，也就是常说的城投公司发行的城投债。

在这里我们需要明确的是，城投债在法律意义上不属于地方债。城投债法律上偿债主体是城投公司，地方政府没有法定兜底义务。但是此前许多地方政府对这些城投债进行违法违规的还本付息承诺。这类城投债不在政府每年预算公开列表的债务，自然也被称为“隐性债务”。近几年隐性债务也在被重点化解的范围之内。现在我们常说的，化债的思路，正是反过来操作。把高息的存量城投非标债务，在合规框架下置换为更低成本的银行贷款或是地方政府债券，压缩利息支出，逐步减少地方政府对城投融资的依赖。

那既然地方政府也可以借到地方债，用专项债务来搞工程，那为什么要借利息更高的城投债呢？

这不是本文的论述重点，所以我简单介绍之。地方债有硬上限和硬性的项目门槛，不是想发就能发的。总额度由中央统一管控。每年各个地方的地方债的规模提前划定，再层层分解到省市县。区县分到的额度固定，但是地方的基建需求往往远超额度。额度用完，再上新项目就不能走政府债券渠道。

而且专项债对项目门槛很高。专项债要求项目本身能够产生稳定项目收益，项目现金流要覆盖本息。而很多地方的新基建项目，是达不到专项债标准的。但是地方又想建这个修那个，于是就通过城投公司这个手套，来借债建工程或者做其他的事情。城投债因此也被称为地方政府的小金库、私房钱。

但光有开个城投公司，人家银行、地方大户凭什么借给你钱呢？正因为这个现实问题，地方政府在过去违规为城投公司担保，拍拍胸脯说，城投公司的信用就是地方政府的信用，城投的债就是我的债，我来还。隐性债务因此成了一大问题。

而到今天，土地财政的时代已经过去，而地方债和隐性债务的负担越来越重，财政资金源少而流多。在整体资源有限的情况下，钱用在哪里，必须作出取舍。

再回到全文探讨的问题，发体制内工资重要还是还地方债重要？这看上去是一个纯财政问题，实际上更是一个政治社会学的问题。

要回答这一个问题，我们必须了解财政体系是如何决策的，为谁负责？

在西方议会制国家，财政资金的支出权限，根源来自预算法案。政府只能按照议会表决通过的预算来安排开支，未经议会批准，政府不能随意征税、举债和花钱。议会拥有预算审批权，也可以修改、否决政府提交的预算草案。

当然，相应的我们也有党委财经委员会定期审议通过财政的支出事项，以一个县为例财经委员会由县委书记、县长、县委常委、财政局书记等人组成，全县需要开支的重大事项，需要财经委员会讨论一致通过。一般来说，财经委员会成员要对这些开支负责。

其次，我们要清楚，标准地方债是借给谁的？

根据相关法律法规，地方债只有省、自治区、直辖市和计划单列市能够发行。也就是说，普通地级市和县没有发行地方债的资格，实际上是向上级转贷的。

让我举个例子，某县要修水库，经过评估符合专项债发行的条件。先由县里申报项目，市里汇总，省里在财政部下达的全省债务限额内统筹安排。省政府作为发行人，在市场上发行专项债，资金先进省级国库。之后省级财政和这个县签订转贷协议，把资金拨付到县里。这笔债务计入该县的政府债务限额，还本付息责任是这个县，债券兑付对外由省级政府承担。

因此，地方财政用国库资金给地方债还本付息，实际上是把资金上缴给上级财政。再最终由省级作为债券发行主体，对外兑付给债券投资人。

因此我们就能很清晰地理解了：对于地级市和县、区的主官和决策层而言，地方债的还本付息问题是对上级负责的。而由地方财政发放的公务员，理论上来说都是地方主官的下属。因此，发公务员工资的问题主要是对下负责。而对于地方政府而言，发公务员工资是对内负责，还地方债是对外（全国一盘棋）负责。

（在这里需要说明的一点是，人员工资这类刚性支出，属于本级预算必须保障的基本运转支出，三保也是上级财政考核的底线事项，它同样受到上级的硬性要求，并不是纯粹对下负责）

从地方主官决策的角度而言，还地方债确实比发公务员工资重要。拖欠地方债还本付息，会直接面临上级的问责。而公务员工资虽然属于三保目标范畴，但是绩效津贴、编外人员薪酬属于可压缩项。国库资金紧张时，地方可以选择压减公务员的绩效、暂缓发放工资，乃至直接清退编外人员，以此腾挪资金，用时间换空间。毕竟公务员和事业编是“自己人”，风险局限在辖区内部，冲击相对可控。

而对于中央来说，一旦一个地方的政府地方债违约，可能引起其他地方效仿，从而引发财政纪律的崩坏和整体性的金融问题。这属于系统性风险，必须守住。

因此，直到现在，标准地方债还没有一例违约的案例（但是非标的城投债有违约案例）。为了不让地方债违约，即使一个地方的财政有多么困难，也会每个月提前先在国库预留好地方债还本付息的资金，按时向上级财政上缴库款。至于公务员工资和绩效，则属于地方内部问题。如果国库真的没有钱了，要么拖发工资，要么拖欠绩效。

那么，在资金绝对紧张的情况下，那这是否意味着财政的脆断，公务员事业编工资没有指望了吗？

当然很多事情不是绝对的，在这里我们就可以运用周黎安的“治理不可能三角”来分析地方财政可能的对策。

对于地方政府在财政方面的治理目标而言，三角一共有三个顶点：

1.刚性治理目标。包含两类底线任务，一是保工资和基本运转，按时发放公职人员薪酬，一旦拖欠可能会引发社会与人事风险。二是债务风险防控，守住地方债兑付、遏制新增隐性债务，债务暴雷会触发上级问责与区域融资崩塌。

2.刚性预算配置。本级财力固定，卖地收入下滑，而上级转移支付增量有限，地方债额度封顶，地方财政没有凭空获取资金的渠道。

3.刚性规则约束。新预算法与化债政策收紧，禁止地方政府违规担保、新增隐性债务，城投举债的弹性空间被压缩。

分析完三角形的各个顶点，我们知道三者无法同时维持刚性，地方只能三选二，放弃其中一项的刚性。

第一种情况是，保留刚性目标、刚性预算，放松规则约束

目标是必须按时发公务员和事业编工资，但是国库资金还是就那么多。为完成还债目标，地方政府变通执行规则。 常见操作是挪用其他专项项目资金，延后项目付款，向属地企业吃拿卡要，不惜一切代价保障公务员薪酬。

代价是，资金挪用是不可持续的，即使这笔指标的款项暂时不用，之后也可能会用到。一旦被发现，地方主官以及相关决策者要负责。

第二种情况是，保留刚性预算、刚性规则，放松治理目标（当下较为常用的解决方式）

地方财力总量固定，严格遵守财政法规，严禁违规挪用资金。那就只能调低目标。 常见操作。严控新增编制和工作人员，暂缓人员招录，缩减绩效、津贴补贴，压减非基本工资部分，压缩公用经费。基本工资受法律保护很难削减，调整空间集中在绩效、奖励类收入。极端情况下，部分项目推进节奏放缓，不再开展非必要基建。

特点是全程守住制度红线，不搞资金违规腾挪，代价是压缩公职人员待遇，放缓发展类任务，确保地方债能够还本付息。

第三种情况是，保留刚性目标、刚性规则，放松预算约束。

工资足额发放，严格遵守财政法规。那就需要额外增加预算资源。 对地方政府来说，放开预算意味着争取更多一般性转移支付，申请上级财政救助，或者新增债务额度。但地方债额度由中央统筹，不是地方自主可控。这条路径选择权不在市县本级，只能向上争取，不是地方本地可自主落地的方案。

在这三种情况之外，还有一种现实中已经出现的状况：地方财政光靠自身已经无能为继，形同破产，财政交由上级托管。比如县区财政难以为继，就交给市级托管，市级财政难以为继，就交给省级托管。

在这种情况下，国库库款调度、大额支出、新增项目全部要经过托管的上级财政审核。地方不再能自主选择新增开支和上马新项目了。而对于地方债问题，地方已经没有空间去博弈，不能再自行选择牺牲债务兑付去保其他目标。

至于公务员和事业编的工资，全国各地的理解和执行方案都有不同，一部分地方理解的“保工资”是包括绩效的，另一部分地方理解的“保工资”只保基本工资（大约两三千块）。

当然你可能会问了，主播主播，为什么一些地方财政已经很困难了，但是各项大基建工程还在进行呢？这明明是你开头提的问题，还没有解答呢。

保基本工资、保标准地方债还本付息，走一般公共预算国库。而很多在建大基建，资金来源是专项债、国开行政策性贷款、中央下达的直达项目资金。

专项债资金有严格监管，只能用于申报的基建项目，严禁挪用去发工资、补日常运转缺口。这笔钱哪怕地方日常财政再紧张，也只能投进项目；反过来，国库保工资的钱，也不能拿去垫付基建项目的工程款。

这本质是两套钱，账户分开。基建资金和保工资的国库一般公共预算资金，不是同一个池子。地方账面国库没钱发绩效，不代表专项债、政策性贷款、中央直达项目资金不能落地。