政府规划调整、政策变化导致合同无法履行，政府方是否构成违约并承担赔偿责任？

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政府规划调整、政策变化导致合同无法履行，政府方是否构成违约并承担赔偿责任？

李舒律师 等

招商引资、土地出让等行政商事合同履行过程中，政府单方调整土地规划、变更用地性质、收回出让土地，是实务高发纠纷。司法核心裁判规则明确：单纯政府规划、政策变化不属于法定免责事由，政府不得以政策调整、换届、机构调整为由违约毁约。因公共利益调整规划导致合同目的无法实现的，政府方构成根本违约，应当依法承担解除合同、返还款项、赔偿实际损失及可得利益损失的违约责任。

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裁判要旨

1. 政府与市场主体签订的招商引资、土地出让等商事合同，合法有效，双方均受诚实信用原则约束，政府方不得单方随意解除、变更合同。

2. 政府单方调整用地规划、变更土地性质、收回出让土地，导致合同无法继续履行、合同目的落空的，不属于不可抗力、情势变更免责情形，政府方构成根本违约。

3. 合同因政府规划调整无法履行的，市场主体有权主张解除合同，要求政府返还出让金、投资款、前期费用，并赔偿实际损失及合理可得利益损失。

4. 开发区管委会不具备土地出让主体资格，所签土地出让类合作协议无效，管委会应当承担缔约过错赔偿责任；有权国土部门签订的正式出让合同合法有效，规划调整导致违约的，由国土部门承担违约责任。

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案情背景

1. 招商引资签约：某地经开区管委会与投资方签订项目合作及补充协议，约定管委会无偿提供产业用地，投资方落地投资建设产业项目，双方达成招商引资合意。

2. 正式土地出让：投资方设立项目公司，与当地自然资源部门签订正式《国有建设用地使用权出让合同》，依法受让工业用地，足额缴纳土地出让金，政府依规退还优惠税费，项目合法落地。

3. 投资方履约：项目公司积极履约，完成项目立项、环评审批、前期基建施工，全额投入人力、物力、资金推进项目建设，无任何违约行为。

4. 政府单方变更规划：合同履行期间，当地政府单方调整片区控制性规划，将案涉工业用地变更为住宅用地，收回已出让土地，并另行高价出让给案外人开发房地产，直接导致案涉项目彻底终止、已建工程被拆除。

5. 一审裁判：一审法院认定管委会存在过错，仅支持部分基建投资损失，驳回投资方其他违约赔偿诉求。

6. 二审改判：最高法依法改判，区分合同效力与责任主体，认定正式土地出让合同合法有效，政府规划调整构成根本违约，判令政府职能部门另行赔偿投资方可得利益损失，全面保护民营企业家合法权益。

案件来源：最高人民法院（2017）最高法民终340号

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裁判要点及思路

1. 区分两类合同效力与责任：经开区管委会无土地出让资质，其签订的招商引资土地合作协议因主体不适格无效，管委会对合同无效承担主要缔约过错责任，应当赔偿投资方实际基建损失。自然资源部门签订的正式出让合同主体适格、程序合法，合法有效，对双方具有强制约束力。

2. 投资方无任何违约行为：项目公司已完成环评、开工建设、资金投入等全部履约行为，严格依约履行投资建设义务，项目未投产系政府单方收回土地、变更规划导致，与投资方无关。

3. 政府规划调整构成根本违约：政府在出让合同约定的土地使用年限、建设周期内，单方变更土地性质、收回土地、另行出让，彻底导致招商引资合同目的、土地出让合同目的无法实现，属于典型根本违约。

4. 政策调整不免除违约赔偿责任：政府基于公共利益调整规划，属于政府内部决策变动，不属于不可抗力、情势变更免责情形，不能对抗善意市场主体，政府必须承担违约赔偿责任。

5. 赔偿范围包含实际损失与可得利益：违约赔偿不仅覆盖已投入的基建、前期费用等实际损失，还需结合政府二次出让获利、土地权益价值、合同履行预期收益，综合酌定支持合理可得利益损失。

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实务要点总结

1. 合同主体合规风控：招商引资项目务必与自然资源部门签订正式土地出让合同，规避与管委会、园区平台签订无效出让协议，避免主体不适格导致的合同效力瑕疵。

2. 违约条款前置约定：合同中明确约定“因政府规划调整、政策变更导致项目无法履行的，政府方需全额赔偿投资方实际投资、停工损失、搬迁损失及预期可得利益”，固定追责依据。

3. 损失证据固定：全程留存投资凭证、施工资料、审批文件、沟通函件、政府规划调整公告，必要时通过司法鉴定确定损失金额，降低举证难度。

4. 追责路径区分：无效招商协议→主张缔约过错赔偿；有效出让合同→主张根本违约赔偿，可同时主张实际损失+可得利益双重赔偿。

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相关法律规定

《最高人民法院关于适用〈民法典〉 合同编通则若干问题的解释》

第六十条 人民法院依据民法典第五百八十四条的规定确定合同履行后可以获得的利益时, 可以在扣除非违约方为订立、履行合同支出的费用等合理成本后, 按照非违约方能够获得的生产利润、经营利润或者转售利润等计算。

非违约方依法行使合同解除权并实施了替代交易, 主张按照替代交易价格与合同价格的差额确定合同履行后可以获得的利益的, 人民法院依法予以支持; 替代交易价格明显偏离替代交易发生时当地的市场价格, 违约方主张按照市场价格与合同价格的差额确定合同履行后可以获得的利益的, 人民法院应予支持。

非违约方依法行使合同解除权但是未实施替代交易, 主张按照违约行为发生后合理期间内合同履行地的市场价格与合同价格的差额确定合同履行后可以获得的利益的, 人民法院应予支持。

第六十一条 在以持续履行的债务为内容的定期合同中, 一方不履行支付价款、租金等金钱债务, 对方请求解除合同, 人民法院经审理认为合同应当依法解除的, 可以根据当事人的主张, 参考合同主体、交易类型、市场价格变化、剩余履行期限等因素确定非违约方寻找替代交易的合理期限, 并按照该期限对应的价款、租金等扣除非违约方应当支付的相应履约成本确定合同履行后可以获得的利益。

非违约方主张按照合同解除后剩余履行期限相应的价款、租金等扣除履约成本确定合同履行后可以获得的利益的, 人民法院不予支持。但是, 剩余履行期限少于寻找替代交易的合理期限的除外。

第六十二条 非违约方在合同履行后可以获得的利益难以根据本解释第六十条、第六十一条的规定予以确定的, 人民法院可以综合考虑违约方因违约获得的利益、违约方的过错程度、其他违约情节等因素, 遵循公平原则和诚信原则确定。

第六十三条 在认定民法典第五百八十四条规定的“ 违约一方订立合同时预见到或者应当预见到的因违约可能造成的损失” 时, 人民法院应当根据当事人订立合同的 目的, 综合考虑合同主体、合同内容、交易类型、交易习惯、磋商过程等 因素, 按照与违约方处于相同或者类似情况的民事主体在订立合同时预见到或者应当预见到的损失予以确定。

除合同履行后可以获得的利益外, 非违约方主张还有其向第三人承担违约责任应当支出的额外费用等其他因违约所造成的损失, 并请求违约方赔偿, 经审理认为该损失系违约一方订立合同时预见到或者应当预见到的, 人民法院应予支持。

在确定违约损失赔偿额时, 违约方主张扣除非违约方未采取适当措施导致的扩大损失、非违约方也有过错造成的相应损失、非违约方因违约获得的额外利益或者减少的必要支出的, 人民法院依法予以支持。

《 最高人民法院关于审理涉及国有土地使用权合同纠纷案件适用法律问题的解释》

第二条 开发区管理委员会作为出让方与受让方订立的土地使用权出让合同,应当认定无效。

本解释实施前, 开发区管理委员会作为出让方与受让方订立的土地使用权出让合同, 起诉前经市、县人民政府土地管理部门追认的, 可以认定合同有效。

《民法典》

第七条 民事主体从事民事活动, 应 当遵循诚信原则, 秉持诚实, 恪守承诺。

第一百五十七条 民事法律行为无效、被撤销或者确定不发生效力后, 行为人因该行为取得的财产, 应当予以返还; 不能返还或者没有必要返还的, 应当折价补偿。有过错的一方应当赔偿对方由此所受到的损失; 各方都有过错的, 应当各自承担相应的责任。法律另有规定的, 依照其规定。

第二百零九条 不动产物权的设立、变更、转让和消灭, 经依法登记, 发生效力; 未经登记, 不发生效力, 但是法律另有规定的除外。

依法属于国家所有的自然资源, 所有权可以不登记。

第二百一十五条 当事人之间订立有关设立、变更、转让和消灭不动产物权的合同, 除法律另有规定或者当事人另有约定外, 自合同成立时生效; 未办理物权登记的, 不影响合同效力。

第三百四十四条 建设用地使用权人依法对国家所有的土地享有占有、使用和收益的权利, 有权利用该土地建造建筑物、构筑物及其附属设施。

第五百六十六条 合同解除后, 尚未履行的, 终止履行; 已经履行的, 根据履行情况和合同性质, 当事人可以请求恢复原状或者采取其他补救措施, 并有权请求赔偿损失。

合同因违约解除的, 解除权人可以请求违约方承担违约责任, 但是当事人另有约定的除外。

主合同解除后, 担保人对债务人应当承担的民事责任仍应当承担担保责任,但是担保合同另有约定的除外。

第五百八十四条 当事人一方不履行合同义务或者履行合同义务不符合约定, 造成对方损失的, 损失赔偿额应当相当于因违约所造成的损失, 包括合同履行后可以获得的利益; 但是, 不得超过违约一方订立合同时预见到或者应当预见到的因违约可能造成的损失。

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实务结论

1. 政府规划、政策调整≠免责事由，不能成为政府单方毁约、拒不赔偿的合法依据；

2. 政府单方变更规划、收回土地导致合同目的落空的，构成根本违约，需承担解除合同、返还款项、赔偿全部损失的违约责任；

3. 无效招商协议追责缔约过错、有效出让合同追责违约责任，市场主体合法投资权益依法受司法优先保护。

本文作者：李舒律师

北京云亭律师事务所创始合伙人 | 资深商事律师

专业领域：商事诉讼 | 公司合规与股东间争议 | 金融与执行 | 刑事辩护

*此处北京云亭律师事务所，为作者完成文章写作时所在工作单位。

作者简介

李舒律师

北京云亭律所创始合伙人

电话/微信:18501328341

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