瞭望·政策解码 | “十五五”更加系统全面应对气候变化

　　减缓是治本，侧重于长远控制气候变暖；适应是兜底，侧重为当下减少损失损害。减缓与适应并重，构成我国“十五五”时期应对气候变化的双主线

　　文 |《瞭望》新闻周刊记者 魏雨虹

　　7月27日，生态环境部会同国家发展改革委等部门联合发布《国家应对气候变化“十五五”规划》（以下简称《规划》）。《规划》首次在五年规划层面构建应对气候变化目标体系，被视为“十五五”时期推进应对气候变化的总抓手。

　　“十五五”时期正值我国积极稳妥推进和实现碳达峰、落实2030年国家自主贡献目标的关键期、攻坚期，也承担着衔接2035年国家自主贡献目标的重要使命。在这一节点，我国应对气候变化工作呈现出三大新特征：一是加强源头防控和系统治理，产业、能源、交通、城乡建设等领域结构调整的重要性更加突出；二是碳排放管控从强度控制为主转向总量和强度双控；三是更加注重多目标协同，协同推进降碳、减污、扩绿、增长，全面提升气候韧性。

　　国家气候战略中心战略规划部主任柴麒敏介绍，《规划》首次在五年规划层面系统构建全领域、全口径应对气候变化目标体系。所谓“全领域”，指应对气候变化融入经济社会发展的更多领域，涵盖能源、工业、交通、城乡建设、农业、林业等所有产生温室气体排放、具有碳汇功能或亟须增强气候适应能力的领域；所谓“全口径”，则指排放管控覆盖更多温室气体种类，不仅包括二氧化碳，还包括甲烷、氧化亚氮、含氟气体等非二氧化碳温室气体。这标志着我国应对气候变化工作迈向“更加系统全面的低碳韧性发展”新阶段。

　　气候减缓攻坚扩围

　　受访专家表示，“十五五”时期应对气候变化的总体思路是减缓和适应并重、国内和国际统筹、政策与市场协同。

　　《规划》部署了八方面重点任务：控制重点领域二氧化碳排放，加强非二氧化碳温室气体管控，加强全国碳市场建设，建立健全碳足迹管理体系，提升气候风险应对能力，强化适应气候变化行动，提升应对气候变化治理能力，积极参与和引领全球气候治理。

　　其中，前四项聚焦“减缓”，目的是通过减少温室气体排放和增加碳汇，推动降低气候风险发生的概率与强度。

　　当前，我国温室气体排放控制已经取得明显成效，同时边际减排成本逐渐上升，低碳转型正步入攻坚期和深水区。国家气候战略中心副主任张昕表示，碳排放约束与以煤为主的高碳能源结构、偏重工业的产业结构之间的矛盾更加凸显，能源与产业体系在统筹“绿色低碳、安全稳定、经济可行”方面面临更大挑战。

　　深度运用市场机制提升碳减排资源配置效率，才能实现整体减排的降本增效。《规划》明确充分发挥碳排放权交易市场对实施碳排放双控的重要支撑作用，要求2030年全国碳排放权交易市场覆盖行业单位产品二氧化碳排放比2025年下降3%左右，建成诚信透明、方法统一、参与广泛、与国际接轨的全国温室气体自愿减排交易市场。

　　张昕表示，《规划》将全国碳市场建设作为推动应对气候变化取得积极成效的重要任务和抓手，通过有序扩大全国碳市场覆盖行业范围和温室气体种类、有序提高配额有偿分配比例、丰富市场交易主体等举措，提升碳市场活力和效能，推动形成具有合理激励约束作用的碳价。

　　受访专家表示，让全社会真切感受到“排碳有成本、减碳有收益”，才能更好发挥碳价对绿色低碳技术和产业发展的引导促进作用，将资金、技术汇聚到绿色低碳发展领域，有效降低全社会减排成本。

　　随着二氧化碳减排路径持续发展、边际空间收窄，气体排放点零散、减排技术门槛高的非二氧化碳气体成为管控的又一关键。甲烷、氧化亚氮、氢氟碳化物等非二氧化碳气体占我国温室气体排放总量的约20%，且增温效应远高于二氧化碳。

　　《规划》提出加强非二氧化碳温室气体监测管控，要求到2030年形成3000万吨二氧化碳当量的非二氧化碳温室气体减排能力，加大甲烷排放控制力度，加强氧化亚氮排放控制，推进含氟气体排放控制。

　　柴麒敏认为，《规划》对标2035年国家自主贡献目标，加强非二氧化碳气体排放管控，推动温室气体管控逐步向“全温室气体”迈进，推动实现更大的减排效益。同时，新的管控要求将加速高排放行业的优胜劣汰，催生甲烷回收利用、含氟材料替代等细分领域的绿色技术创新，带动相关绿色产业蓬勃发展，进一步推动经济社会绿色转型。

　　系统全面构筑气候韧性

　　我国是全球气候变化的敏感区和影响显著区，增暖速率高于同期全球平均水平，极端天气气候事件趋多、趋强。1984～2021年，我国因气象灾害平均每年造成直接经济损失2171亿元，约占平均GDP的1.7%。

　　“高温、暴雨、洪涝、干旱等极端天气气候灾害多发频发，引发包括能源、生态环境、粮食、健康卫生、基建、金融等一系列传统和非传统安全问题，影响经济社会可持续发展，亟须提升适应气候变化和应对气候风险能力。”张昕说。

　　聚焦“适应”，《规划》专门部署了“提升气候风险应对能力”和“强化适应气候变化行动”两项重点任务，旨在通过提升气候韧性减轻已经发生的气候变化带来的不利影响。

　　具体而言，《规划》提出完善适应气候变化工作体系，建立气候变化风险早期预警系统，加强气候敏感区、生态脆弱区和人口密集区气候风险监测预估，加快建立新一代短临预警业务体系，完善防灾减灾救灾联动机制，补齐北方地区防洪排涝抗灾基础设施短板。

　　“极端气候事件影响加大，《规划》强化了风险评估、预警等方面内容，推动我国适应气候变化进一步从被动应对向主动防范升级，最大程度减轻气候灾害对经济社会发展的影响。”张昕说。

　　在柴麒敏看来，减缓是治本，侧重于长远控制气候变暖；适应是兜底，侧重为当下减少损失损害。减缓与适应并重，构成我国“十五五”时期应对气候变化的双主线。

　　减缓和适应气候变化是一项需要融入经济社会发展全过程的系统工程。《规划》提出一系列具体部署，包括实施可再生能源消费替代，大力发展绿色低碳产业，建设生态工业园区、零碳工厂和园区、零碳算力设施，推广绿色建造方式，加快交通运输绿色低碳发展；研究编制中国气候变化风险区划，引导人口、基础设施、产业向气候灾害低风险区域优化布局，大力发展气候智慧型农业，加强气候变化健康适应行动，加强基础设施与重大工程气候风险管理，等等。

　　张昕表示，《规划》通过能源、产业、交通运输、建筑、农业、空间布局等各个领域的协同，将应对气候变化转化为绿色技术创新与产业升级的动能，让整个社会面对气候变化具备更强的承受力、适应力和快速恢复能力，增强经济发展的韧性，保障民生福祉。这标志着我国气候治理进一步从抓重点部门和行业减排，转向推动减缓和适应气候变化全面融入生产生活方式和空间格局。

　　为将系统融入、协同推进的治理要求落到实处，《规划》专门部署“提升应对气候变化治理能力”这一重点任务，要求健全气候领域法律法规制度标准、完善碳排放统计核算体系、发挥财政价格金融政策支持作用、强化应对气候变化科技创新和推动全社会广泛参与，以完善的制度保障推动规划部署的各项目标任务落地见效。

由地方政府授权、国网湖州供电公司实体化运营的县域碳排放管控中心在浙江省湖州市长兴县正式运行。图为长兴县的企业屋顶光伏（2026 年 8 月 25 日摄） 徐昱摄 / 本刊

　　提升全球气候治理影响力

　　随着全球气候治理格局深刻演变、博弈加剧，我国气候治理面临更加复杂的外部挑战。受访专家表示，全球气候治理单边主义抬头，个别国家“毁约退群”，以气候之名行保护主义之实，形成绿色贸易壁垒，气候应对需要进一步兼顾地缘博弈、贸易规则重塑与产业安全等多方位挑战。

　　《规划》既立足系统深化国内气候治理行动，又专门部署“积极参与和引领全球气候治理”重点任务，提出到2030年，单位国内生产总值二氧化碳排放较2025年降低17%等国内气候应对目标的同时，显著提升我国在全球气候治理中的影响力、引导力、塑造力和道义感召力。

　　受访专家表示，面对全球气候治理格局演变，一方面，需要以国内行动推动绿色转型，落实国际承诺，引领全球气候治理。

　　《规划》明确切实履行我国在《联合国气候变化框架公约》及其《巴黎协定》下的报告和审评义务；建设性引领应对气候变化多边治理进程，构建气候治理新叙事，积极维护气候公平正义，推动公正转型，深度参与各渠道气候变化多边磋商谈判。

　　张昕表示，《规划》整体上以国内政策和行动衔接落实应对气候变化国家自主贡献，扎实做好透明度履约工作，统筹国内和国际，促进我国提升气候韧性，增强绿色发展动能，持续加强应对气候变化南南合作，为构建公平合理、合作共赢的全球气候治理体系贡献中国智慧和中国方案。

　　另一方面，需要通过深化双多边国际合作，推动规则国际衔接，为国内应对气候变化和产业发展创造更好的环境，实现国内国际双向贯通互促。

　　碳足迹管理是连接国内减排与国际规则的重要桥梁。《规划》明确推动碳足迹规则国际衔接，跟踪研判碳足迹国际动态，加强国际交流和标准规则衔接，促进国际标准本土化，组织行业协会、企业等积极参与产品碳足迹国际规则制修订，逐步推进因子数据、认证结果和服务机构等国际认可，支持指导企业应对国际涉碳贸易规则。

　　张昕表示，《规划》强调完善国内碳排放统计核算体系的同时，推动我国应对气候变化相关标准、数据、标识衔接国际规则，实现国际互认，促进我国应对气候变化政策行动、技术规范、市场机制更具国际影响力，从而在气候治理与贸易规则交织的国际格局演变下，提升我国产业、技术、产品的绿色竞争力，促进绿色低碳产品自由流动。

　　在张昕看来，应对气候变化是我国可持续发展的内在要求，也是我国落实全球治理倡议的先行示范领域。我国正为持续完善全球气候治理体系作出更大贡献。■