新中国发挥地方积极性的历史经验

习近平总书记指出：“发挥好两个积极性，始终是我们在处理中央和地方关系时把握的根本原则。”我国地域辽阔，各地发展条件差异较大，如何在党中央集中统一领导下发挥地方积极性，是全国执政条件下开展社会主义现代化建设必须回答的重要课题。新中国成立以来，中国共产党在实践中不断探索，既使地方有因地制宜办事的权限，又通过中央统筹和制度保障，为地方干事创业创造条件。

社会主义革命和建设时期：探索统一领导下的地方办事权限。新中国成立初期，恢复国民经济要求改变财经工作分散的状况，加强全国统筹。在加强统一管理的同时，中央政府也考虑到地方的实际需要。1950年3月，贸易部发文规定主要市场物价水平，同时允许各大行政区在规定价格上下各5%的幅度内机动掌握，超出范围须报贸易部决定。中央确定稳定物价的共同要求，地方根据市场差异采取具体办法，体现了统一领导与地方机动的密切结合。

随着社会主义工业化建设的展开，中央部门管理过多过细与地方统筹建设需要之间的矛盾逐渐显现。1956年，毛泽东在《论十大关系》中指出：“有中央和地方两个积极性，比只有一个积极性好得多。”他既强调巩固中央统一领导，又提出给地方更多的独立性，让地方办更多的事情，并要求中央部门提倡同地方商量办事的作风。这一论述立足中国人口众多、情况复杂的实际，把发挥地方积极性同建设强大的社会主义国家联系起来。

地方熟悉本地情况的优势，在一些具体问题上表现得尤为明显。1958年3月，广东省委向中央反映，广州一些修造船厂分属不同部门，生产任务不足，却分别筹划扩建。其中，一个厂技术力量较好而厂址不宜扩建，另一个厂码头、车间条件较好而技术力量不足。广东省委据此建议调整隶属关系、合并有关工厂，利用既有条件发展生产。这些地方性知识，中央往往不易全面及时掌握。地方要求扩大管理权限，有着统筹区域内生产条件、克服部门分割的现实考虑。

发挥地方积极性的探索也经历过曲折。1958年以后，一些地方和单位出现挤占国家资金、挪用企业流动资金搞计划外基本建设等问题。1961年初，中央批转财政部党组报告，要求加强财政管理，对下放过多的部分权限作出调整。这些经历使时人认识到，发挥地方积极性，需要同综合平衡、财政纪律和科学管理相结合。发挥地方积极性的成效，最终要体现为符合实际、兼顾全局的建设成果。

改革开放和社会主义现代化建设新时期：在体制改革中增强地方发展活力。党的十一届三中全会前后，随着党和国家工作中心转移，扩大地方经济管理自主权成为改革的重要内容。1978年12月，邓小平提出：“应该让地方和企业、生产队有更多的经营管理的自主权。”他同时强调，在统一认识、统一政策、统一计划、统一指挥、统一行动之下，给予地方更多自主权。这一思路把地方积极性同企业、劳动者的主动创造性联系起来，为经济体制改革指明了方向。

广东、福建的实践，体现了地方探索与中央支持的相互作用。1979年，中央决定两省在对外经济活动中实行特殊政策和灵活措施。扩大地方权限、试办经济特区，使两省得以利用自身条件开展对外经济活动。到1980年春，两省外贸出口收汇、加工装配及合资经营等已取得进展，但能源、运输等薄弱环节仍制约经济发展，亟须推进改革。

当时广东常年缺电，煤炭运输困难，一些电厂不能满负荷发电。1980年3月形成的粤闽两省会议纪要，提出允许广东自行用外汇免税进口石油，以缓解黄埔电厂燃料供应困难，并对跨省能源协作、交通建设等作出安排。同年5月，党中央、国务院批示指出，两省试行新体制出现的问题是“前进中的矛盾”，要求中央有关部门积极帮助，“不能撒手不管”。地方先行探索，需要中央帮助解决跨地区、跨部门的困难；扩大地方自主权，也需要相应的财力和办事条件。这正是改革开放起步阶段值得重视的一条经验。

随着改革深入，央地关系的调整进一步转向适应社会主义市场经济的制度建设。1993年，江泽民指出，实行分税制，合理划分中央和地方事权、确定收支比例，目的是理顺经济关系，使经济活动规范化，并强调“中央要考虑地方的困难，地方则要树立全局观念，全局照顾局部，局部服从全局”。1994年实行的分税制改革，在增强中央宏观调控能力的同时，通过税收返还照顾地方既有财力。按照改革方案，以1993年为基期核定中央从地方净上划的收入，确定全额返还基数，逐步调整利益格局。从扩大自主权到规范收入划分，发挥地方积极性的办法随改革任务而发展，对中央与地方共同责任的认识也不断深化。

中国特色社会主义新时代：完善发挥地方积极性的制度保障。党的十八大以来，以习近平同志为核心的党中央把发挥中央和地方两个积极性置于全面深化改革、推进国家治理体系和治理能力现代化的进程中加以谋划，推动中央和地方职责关系更加合理、履职保障更加完善。

2018年，习近平总书记在说明深化党和国家机构改革有关安排时指出：“对那些由下级管理更为直接高效的事务，应该赋予地方更多自主权。”同年通过的《中共中央关于深化党和国家机构改革的决定》，把中央加强宏观事务管理与地方管理好本地区事务相结合，要求涉及党中央集中统一领导和国家法制统一、政令统一、市场统一的机构职能基本对应，同时允许地方因地制宜设置机构和配置职能。哪些事务必须统一，哪些事务适宜由地方负责，有了更具针对性的制度安排。决定还明确，基层机构设置不能简单照搬上级机关模式，而要推动资源、服务、管理向基层下移，使基层有人有权有物。这些部署把机构、职能、人员等保障纳入系统改革，使不同层级各司其职，并为地方和基层履职创造条件。

2024年，党的二十届三中全会对进一步全面深化改革作出部署。习近平总书记在有关说明中阐述了增加地方自主财力、拓展地方税源，同时适当加强中央事权、提高中央财政支出比例的改革安排。2026年公布的“十五五”规划纲要进一步提出，减少委托地方代行的中央财政事权，完善财政转移支付体系。从明确各级职责到调整财力配置，发挥地方积极性的制度建设更加注重地方的任务与条件相适应。

在推进中国式现代化中更好发挥地方积极性。新中国发挥地方积极性的历史，是在党中央统一领导下不断探索适合国情的央地关系、汇聚各方面建设力量的历史。进入“十五五”时期，需要从这一历程中汲取经验，运用于推进中国式现代化的实践，更好激发地方干事创业的主动性、创造性。

坚持党中央集中统一领导，为发挥地方积极性提供根本保证。习近平总书记指出：“坚持和加强党的全面领导是推进中国式现代化的根本保证。”从统一财经工作到支持粤闽先行探索，党中央把握方向、统筹全局，协调解决地方自身难以解决的问题，使分散的探索汇聚为推进全国建设和改革的力量。坚持党中央集中统一领导，既保证地方工作沿着正确方向前进，也为地方担当作为提供坚强政治保障。必须把坚决贯彻党中央决策部署同立足本地实际创造性开展工作统一起来。

坚持服务全国大局，在统一市场中发挥各地优势。20世纪50年代地方要求克服部门分割，反映了统筹利用生产条件的需要；今天，全国经济联系更加紧密，地方发展更须着眼整体。“十五五”规划纲要对规范地方政府经济促进行为、维护公平竞争市场秩序作出部署。发挥地方积极性，要在改善营商环境、提升服务效能上用力，破除地方保护和市场分割，使各地的发展有利于全国要素畅通流动、产业分工协作。

坚持因地制宜，以正确政绩观引导地方干事创业。地方熟悉实际、便于探索的优势，要通过尊重客观规律才能发挥出来。历史上既有地方有效利用现有条件发展生产的正面经验，又有盲目报产量、上项目的负面案例，说明工作热情须同科学态度相结合。

坚持职责与履职条件相适应，为地方积极作为提供有效保障。粤闽改革起步时的能源协调、经费安排，以及此后的财政体制调整，都体现了中央支持与地方努力相配合的重要性。落实增加地方自主财力、适当加强中央事权等改革部署，须把财力保障与责任划分统筹起来，使地方有条件承担好应尽职责。把党中央集中统一领导的政治优势、地方因地制宜的实践优势和各级协同履职的制度优势更好结合起来，就能为推动高质量发展、推进中国式现代化凝聚更强合力。

本文系国家社会科学基金一般项目“中国共产党建构中央和地方关系的历程与经验研究”（23BDJ094）阶段性成果

作者系中国人民大学中共党史党建学院副教授、中国人民大学延安十三年与中国式现代化研究院副院长

来源 ： 中国社会科学报

责任编辑： 郭飞

新媒体编辑：程可心

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