郑州暴雨、尼泊尔冰崩⋯⋯城市如何应对极端气候？每经专访全国工程勘察设计大师李晓江

在全球极端气候频发的趋势下，城市治理逻辑正在发生深刻转变。

9月27日至29日，中国环境与发展国际合作委员会2026年年会（以下简称国合会）在北京举行。生态环境部部长、国合会中方执行副主席黄润秋在开幕式上指出，今年发生在中尼边境尼泊尔一侧的冰崩事件，造成中尼两国大规模人员伤亡和财产损失，这警醒人们，气候变化已是迫在眉睫的现实威胁。

从2021年郑州暴雨，到2023年海河流域性特大洪水，再到今年中尼边境尼泊尔一侧的冰崩灾害，气候风险已经从远期预警演变为现实的安全挑战。

这些极端气候事件，对我国气候适应型社会建设带来哪些启示？极端气候风险不断加剧，对城市治理提出哪些新要求？又该如何将气候适应型相关指标嵌入城市更新全流程？

为此，《每日经济新闻》记者（以下简称NBD）在国合会2026年年会召开期间，对中国城市规划设计研究院原院长李晓江进行了专访。

李晓江是全国工程勘察设计大师，2019年以来，他连续八年作为中方组长带领中国城市规划设计研究院团队与国际机构合作，完成了七项国合会应对气候变化的专题政策研究项目。

中国城市规划设计研究院原院长 李晓江 （图片来源：每经记者 张怀水 摄）

对城市治理而言，气候减缓和气候适应同等重要

NBD：近年来，国内极端高温、暴雨频发，此次中尼边境冰崩事件更是引发社会对城市应灾能力的思考。相较于传统地质灾害，极端气候给城市治理带来哪些新要求与新挑战？

李晓江：我们不应该等到中尼边境发生冰崩这样的巨灾，才开始重视气候风险。2021年郑州特大暴雨就应当给我们敲响警钟。一座历经40余年现代化建设的中部省会城市，在遭遇特大暴雨、城市内涝这类极端天气时，依旧暴露出应对上的短板，教训十分深刻。

从城市治理视角看，应对气候变化存在两个核心维度。一个是气候减缓，通俗来讲就是绿色低碳，通过削减温室气体排放，放缓全球变暖的进程。但我们需要意识到，即便实现碳排放归零，已经恶化的气候环境也很难复原，地球变暖的态势仍有可能延续。由此引出第二个维度，气候适应。气候适应的核心不是去遏制全球变暖趋势，而是保护人类自身，即便气候持续恶化，也要保障人类能够安全生存、实现持续发展。

我国提出争取2035年前基本建成气候适应型社会，这是一项重大创新。国家层面提出的气候适应型社会属于广义概念，同时涵盖低碳发展、安全韧性等内涵。我们团队从2021年起持续开展相关研究，主要聚焦狭义层面的气候适应，研究如何提升人类应对气候变化的安全保障能力。

气候减缓和气候适应二者存在关键差异：气候减缓具备普适性，无论在哪个地区开展减排行动，都能给全人类带来正向收益，因此更容易形成全球共识。而气候适应有着高度在地化、差异化特征，同样的气象灾害，对不同国家、不同城市造成的威胁、损失截然不同。比如欧洲遭遇持续高温，国内大众的切身感知并不强烈；反过来，我国发生城市内涝，欧洲也很难感同身受。往往只有灾害真正落到自己身边，社会才会真正重视气候适应问题。

我认为，对城市治理而言，气候减缓和气候适应同等重要，需要着力提升城市气候适应能力。但二者不能用一套逻辑看待，国内一些城市拿郑州暴雨的降水数据来做模拟测算，结果发现，国内绝大多数城市都难以抵御同等强度的极端暴雨。

NBD：气候适应型社会的衡量标准是什么？如何将气候适应评估纳入城市体检，避免流于形式？

李晓江：气候适应和绿色低碳不一样，绿色低碳有相对普适的技术路径，而气候适应高度依托地方实际条件，不同城市地形、灾害类型、发展基础差异巨大，现阶段很难建立一套全国通用的标准化指标体系。

我们团队在2024年的研究中提出，城乡应当推行基于五大能力的在地化气候适应评估体系。即便是地理位置相邻的城市，气候风险短板也可能完全不同，不能简单照搬其他城市的经验模板。可以将这套在地评估嵌入现有的城市体检工作，结合本地高发灾害、发展短板开展研判，拒绝“一刀切”的通用指标。

这五大能力分别是：预防能力、抵御能力、恢复能力、变革能力以及长期适应能力。预防、抵御、恢复是大家比较熟悉的传统防灾能力。五大能力中，变革能力是核心，面对不断加剧的极端气候，我们不能反复陷入“受灾—救灾—再受灾”的被动循环，要从根源化解风险，在此基础之上沉淀形成长期适应能力。

城市更新要系统性补齐市政基础设施短板

NBD：城市更新在“十五五”时期被确立为国家战略行动，从气候适应的角度看，未来城市更新的重要方向是什么？

李晓江：城市更新是多元目标，既要改善居住条件、提升公共服务水平，也必须把安全摆在突出位置，重点推进防灾相关基础设施的更新改造。目前国家确立的城市更新试点，已经要求试点城市将大部分资金投向地下管网这类基础设施，这个方向值得持续强化。

回顾改革开放40多年，我国城市高楼林立，宽马路、大广场这类“面子”建设成果突出，但市政基础设施普遍存在四大短板：覆盖率低、标准低、质量低、维护不足。不少城市雨水管网并未实现全域覆盖。

上世纪八九十年代建设市政设施，优先解决“有无”问题，建设标准相比当下整体偏低。还有大量基础设施长期缺乏常态化运维，灾害来袭时，无法达到原本的设计运行效能。地下管网被称作“城市的良心”，城市更新要抓住契机，系统性补齐市政基础设施短板。

除了补齐基础设施短板以外，面对极端气候风险，城市治理也要全面升级。这当中，我想重点提一提变革能力。这是行业内中外合作研究总结出的关键能力。如果只循环重复“预防—抵御—灾后恢复”，就永远只是被动应付灾害。变革，就是要从根源调整发展模式，跳出被动救灾的循环，系统性降低灾害损失。在气候灾害愈发频发的当下，变革能力尤为关键。

提升城市气候适应能力应以公共财政投入为主

NBD：在应对气候变化过程中，气候融资一直是难点。提升城市气候适应能力，如何撬动民间资本填补缺口？

李晓江：保障公共安全本质上是政府的核心责任，气候适应建设理应以公共财政投入为主，这一点毋庸置疑。灾害直接威胁民众生命安全，是社会生存的底线。当然，社会资本、民间力量依然存在参与空间。气候减缓比较容易实现市场化运作，风电、光伏能够形成完整产业链，项目本身可以产生收益，商业投资意愿较强。但气候适应不一样，防灾基础设施很难直接产生经营性收益。

即便引入社会资本，主流模式也并非依靠设施自身盈利，而是走“时间换空间”的路径：政府短期内难以拿出足额资金，可以引入社会资本先行投入建设，之后由政府在未来数十年内，通过财政资金分年度还本付息，保障投资者获得合理回报。

当然也存在少量可以实现部分收益的场景，比如将部分防灾设施与文旅、户外场地运营相结合。但这只能作为补充手段，无法成为主流模式。从国内外实践来看，气候适应建设的资金主体仍然要依靠政府财政。需要推动财政、金融、信贷、税收等配套政策协同创新，为社会资本参与营造制度条件。

NBD：从近年来的防灾案例看，一些老城区建设格局已经固化。除了更新基础设施，还有哪些办法提升城市防灾与气候适应能力？

李晓江：我发现一个很有意思的现象，灾害发生的时候，历史悠久的老城区往往更加安全。安全并不完全是靠规划设计得来，很多时候是人类在漫长历史中，甚至付出生命代价试错积累下来的经验。

传统古村落、历史城区大都经过千百年灾害检验，自然规避了高频灾害风险，形成一套成熟的本土防灾体系。反观不少新建片区与新区，选址缺乏历史检验，盲目快速开发，反而更容易遭受灾害冲击。这启示我们，城市治理要懂得尊重历史、尊重自然。就像古人立碑警示后人不要在沟谷行洪地带建房，如果后人无视历史教训、挤占行洪通道，就极易酿成事故。

其次，我想强调的是，结合近年来极端气候特点，要重视流域协同调度。部分城市排涝工程标准看似很高，但上下游标准不匹配，上游快速排涝，压力全部转移到下游，造成流域层面的灾害。比如太湖流域，各个新区独立建设排涝设施，降雨后排水速度大幅加快，加剧下游风险。我建议流域层面要统一调度，必要时要约束上游排水节奏，实现全流域风险共担。

此外，希望城市管理者意识到，不要寄希望依靠海绵工程抵御特大灾害。海绵体系可以消纳中小量级降雨，但极端暴雨的水量，和“海绵”能够承接的水量完全不在一个量级。在特大灾害面前，高标准防洪排涝基础设施，依然是最重要的基础保障。