泰州兴化一起电力工程款纠纷案引发关注

2026年9月12日，一场由多位全国知名法学专家参与的论证会在北京举行，引起各方关注。会上，专家们就一起民商事案件展开了详细分析和论证。法学专家们讨论的焦点问题是：两家单位共同委托第三方承建工程，依法应该由谁来买单。

基本案情：

2012 年 1 月，泰州兴化市星凯家居生活广场有限公司（以下简称“星凯公司”）在泰州兴化市开发“星凯钻石花苑”项目，项目开发至六期的时候，关于六期的红线外供电线路接入工程建设问题，星凯公司与国网江苏省电力有限公司兴化市供电分公司 （下称“国网公司”）未能达成一致。国网公司认为电源点至红线的供电线路建设应由星凯公司出资自建，但星凯公司认为，该红线外供电线路工程在项目五期已建不应再建，即使再建也不应由星凯公司承担费用，以致发生纠纷。

为了保障六期住户及时用电，在2021年5月25日，双方同意先搁置红线外供电线路建设及费用承担的争议，共同签署了一份委托书，共同委托泰州兴源电力设备安装工程有限公司（下称“兴源公司”）作为施工企业对红线外供电线路先行施工建设，验收后投入使用。双方关于施工义务由谁承担以及施工范围、工程款的具体争议，后续通过司法途径解决。

图：国网公司和星凯公司共同委托兴源公司做供电工程的委托书

2022年7月1日，兴源公司起诉星凯公司、第三人国网公司，请求判令被告星凯公司支付工程款1200余万元，以及主张由第三人国网公司承担连带责任。

星凯公司称，国网公司应为案涉工程的付款方。理由如下：

1.红线外供电线路的产权归属于国网公司,国网公司是产权人，故付款主体应是国网公司。国网公司在涉案工程建成后归入其资产，有维护和管理职责，是维护和管理人，该项工程的收益由国网公司向小区居民及小区配套设施单位收取电费体现，收益归国网公司所有，所以案涉工程产权人是国网公司，不是星凯公司，故涉案工程建设费用应由国网公司承担。

星凯公司第1-4期《居住区供配电工程服务协议》第二条约定居住工程规划建筑红线外各项工程由国网公司承担费用和建设。国网公司于2016年8月2日出具给星凯公司的5-6期《供电方案答复单》与1-4期的基本一致，双方并未有新的约定确定红线外供电线路的产权易主，因此，五、六期的红线外供电线路建设主体仍是国网公司。

2.2021年3月 1日起实施的国务院办公厅转发国家发改委等部门《关于清理规范城镇供水供电供气供暖行业收费促进行业高质量发展意见的通知》（国办函〔2020〕129号文件），明确建筑区划红线外发生的费用不得由用户进行承担。而星凯公司和国网公司双方共同签署的委托书，时间在2021年5月25日，文件实施时间是2021年3月1日，双方向原告出具的委托书时间是在129号文件实施之后，因此，从执行文件精神角度讲，可以更进一步确定红线外施工的工程建设费用应当由国网公司承担。

3.在2021年2月，由兴化市信访联席办、市政法委牵头成立了工作组进行调查，于2021你2月2日出具了“关于兴化国网公司与钻石花苑开发企业星凯公司供用电纠纷的处理建议”，参照国办函〔2020〕129号文件的内容，明确建筑区划红线外发生的任何费用不得由用户承担，从用户建设区划红线连接至公共管网发生的入网工程建设，是由供水供电供气供热企业承担的部分。

4.同时期同区域的其他房地产项目，同类接入工程的建设费用为30万至80万之间，本案却为900多万元，存在过度建设或者虚高工程量的可能。

国网公司辩称，案涉工程费用应当由星凯公司负担。理由如下：

1.星凯公司作为非居民用户，委托原告兴源公司完成的红线外接入工程，属于自建工程。该接入工程在小区建设规划施工中早已确定，是小区的配套建设，理应由其建设，且其费用成本早已作为开发建设成本被平摊至房价中，由购房人实际承担，星凯公司作为开发商，早已从房价中收取了该部分成本费用，理应由其承担接入工程费用。

2.星凯公司申请用电时已与国网公司就接入工程费用由星凯公司承担达成一致意思表示。2020年颁布的《关于清理规范城镇供水供电供气供暖行业收费促进行业高质量发展的意见》属于政策文件，不是法律依据，不能适用于本案权利义务关系的处理。

3.星凯公司诉请国网公司承担连带责任无法律依据，国网公司方不承担工程款支付责任。国网公司在委托过程中只是履行行业技术管理职能，并不是作为工程的发包方或者业主进行委托。

4.根据国家政策规定，案涉工程费用应由开发商负担，即使是新政策出台后也是由政府承担，从来没有规定由国网公司承担，案涉工程立项之时的政策就是由开发商承担，拖延不建完全是开发商的责任，不应由其他人对其过错承担任何责任。原告主张的建设施工费用不管是根据申请用电时的约定，还是行业惯例还是相关政策规范文件，均应该由被告--星凯公司承担，国网公司作为第三人不应承担任何责任。

法院判决认定：

2024年9月14日，兴化市人民法院作出民事判决，认定判星凯公司和国网公司为共同委托人，共同给付原告兴源公司工程款920余万元。国网公司不服该判决，提出上诉。江苏省泰州市中院认为一审程序不当，于 2025 年 1 月 22 日 作出裁定，撤销原判，发回重审。

2025年12月8日，兴化市法院作出重审后的一审判决，认定“第三人（国网公司）在《委托书》中的共同委托行为以及后续的工程对接、工程验收实质上是履行对于接入工程的行政管理职责”，进而认定国网公司为“非案涉工程的共同发包人”不负连带责任，判决星凯公司给付原告工程款 9200491.92 元。星凯公司不服提出上诉，请求撤销兴化市法院再审一审判决，依法改判星凯公司与国网公司共同或连带向原告兴源公司给付工程款及利息。2026年4月14日，江苏省泰州市中院作出判决，驳回上诉，维持原判。

本案中，明显令人疑惑的几点：一是，共同委托做工程，为啥只要一家买单？二是，同期同类的工程，为何费用天差地别？三是，国务院转发的国家发改委129号文件对此案是否适用？

这些疑惑都是解开案子的关键，也是颇有难度的法律专业问题，是专家们详细研究和论证的焦点。然而，在终审判决中没有看到清晰的解答。

共同委托做工程，为啥只要一家买单

一．为何星凯公司是被告，国网公司却是第三人？

《委托书》中明确写明，国网公司和星凯公司是共同委托人，可是兴源公司在起诉时，只把星凯公司当被告，却把作为共同委托人的国网公司作为第三人，这一点，很是令人困惑。那么，专家们从法律角度对此是如何看法呢？

原审判决认定“第三人（国网公司）在委托书中的共同委托行为以及后续的工程对接、工程验收实质上是履行对于接入工程的行政管理职责”，进而认定国网公司为“非案涉工程的共同发包人。”，专家们一致认为是明显错误的。首先，《委托书》由星凯公司、国网公司作为委托单位共同签署，兴源公司作为受托方签字接受委托，三方形成了完整的委托合同关系，合法有效，双方共同委托的身份无可否认。其次，《委托书》中的委托事项是普通民事事项，不涉及行政管理内容，国网公司的委托行为不是在履行“行政管理职责”，而是一个在委托合同中的普通民事主体。因此，国网公司和星凯公司一样，都是共同委托人，也是案涉工程的共同发包人。本案中，既然国网公司是共同委托人，也必然是共同发包人，其在本案中的正确身份应该是共同被告，那么就应该承担作为共同委托人的责任，而不应是第三人。

对此，星凯公司负责人说：“实际内情是这样的，因为电老大的垄断地位，原告依赖于供电公司的工程做业务，怎敢得罪？怎敢直接告自己的‘衣食父母’？所以只能把星凯公司当成被告，又不得不考虑《委托书》中的共同委托，那就只好把供电公司当成负有连带责任的第三人啦！”。对这种说法我们无法核实，但是也无法排除这种可能。

二．专家们认为，原一审（7601号）判决的认定具有合理性

原一审判决认定"星凯公司、国网兴化供电分公司系作为共同委托方委托原告兴源公司进行涉案工程的建设，可以视为共同发包人"，判决双方"共同给付"工程款。该认定与《委托书》的文义和各方实际行为更为吻合。重审一审（4156号）在事实认定上未发生根本性改变，却将国网公司的共同委托行为定性为"行政管理职责"，这一转变缺乏充分的事实和法律支撑，是错误的认定。

兴源公司的诉讼请求是，判令星凯公司支付工程费用，国网公司负连带责任，星凯公司和国网公司之间有连带关系。但终审判定星凯公司负全部付款责任，完全剥离了国网公司的连带责任，否认了国网公司共同委托人的身份。

《委托书》本身就是以该争议尚未解决为前提的，星凯公司跟国网公司长期存在争议，并不仅仅是连带关系，而是红线外接入工程的这个建设费用应当由谁来承担的问题。双方在委托书中约定，后续有纠纷再通过司法途径解决。事实上，兴源公司的诉讼请求以及星凯公司与国网公司的内部责任关系之间，存在值得重视的审理边界，因为这里有个程序和实体交叉的问题，兴源公司对国网公司的诉请主要是要求其承担连带责任，并没有明确请求法院在实体上判令星凯公司与国网公司谁应当承担多少工程款份额。但是终审判定星凯公司向施工方支付全部工程款，扩大地把星凯公司与国网公司之间内部责任划分的实体部分做了判决。星凯公司与国网公司之间最终内部责任由谁承担是不同的一个法律问题，民事诉讼应当围绕着诉讼请求进行审理，对于原告未主张共同承担的情形下，法院可以就原告主张的诉讼请求作出判决，但是不宜在本案中扩大诉求范围直接判决星凯公司与国网公司之间内部份额承担，终止性地判定星凯公司和国网公司之间的内部责任之争，阻断了星凯公司向国网公司求偿的道路，直接影响星凯公司另案主张权利。

同期同类的工程 为何费用天差地别

涉案工程评估造价920万，而同期同类工程造价却只有30万—84万。国网公司在一审中提交了同期同类小区红线外工程合同，合同上显示同期同类红线外工程费用只有30万—84万，仅为本案工程鉴定价约十分之一。为何同样的工程建设成本相差如此之大？这一问题，无论从哪个角度根据相关证据分析，也难有合理的解答。

星凯公司称，1-4期红线外工程都是由国网公司的直属单位--“兴能公司”承建施工，属于国网公司自建工程，即使6期红线外电力工程委托兴源公司完成，工程的所有权属性也是归国网公司所有。根据2024年5月10日质证笔录，鉴定机构明确"同类案涉工程一般市场下浮率范围为安装6%—16%、市政7%—18%"。鉴定机构在《工程造价鉴定意见书》中特别提醒"由于本项目没有施工合同，没有提出按省、市相关定额计算造价后下浮比例进行让利，具体让利幅度由法院裁定"。《委托书》约定"据实协商"与市场交易习惯关于工程造价下浮率，该约定中的"据实协商"应理解为按照当时市场实际价格计算，而非简单地按定额计算。原审未参照市场交易习惯适用下浮率，导致工程价款虚高，此其一。

但是，即便是执行了下浮率、按市场交易习惯来计算工程造价，以法院认定的920万造价为基数，按照最大下浮率18%来计算，造价数额仍有754.4万，远远高于同期同类工程的最高84万造价。如此悬殊的造价差距，到底原因是什么？没有查清。所以，原审认定920万元造价的结论难以令人信服。可以合理怀疑，本案工程是否存在多计入工程量的情况，涉案工程真实的实际施工量到底是多少。这些问题都应该查明，只有这样，才能最终给出令人信服的答案。星凯公司负责人说：“有证据证明，关于兴化市钻石花苑六期工程竣工后，公司工程部接到兴化市兴能输变电公司的通知，要缴纳配网费用132万元，六期工程方能予以送电。因公司五期工程竣工时，公司未缴纳过此类费用，公司领导层及下属相关人员前去兴化市供电公司咨询，当时供电公司销售部负责人的解释是，该费用需上缴给省公司。我公司对上缴省电力公司的说法表示疑问，为此，没有支付，国网公司要求对六期红线外工程另外重建，对比前六期的建设费用，六期的建设费用比1-4期总费用高出2倍多，这还是国家对于电力设施建设市场化之后，却比市场化之前更高”。如果这一说法属实，是否存在涉案工程重复建设、故意使工程造价虚高等事实，就更加值得质疑且须查明。

国务院转发的国家发改委“129号文件”对此案是否适用

国网公司认为，2020年颁布的《关于清理规范城镇供水供电供气供暖行业收费促进行业高质量发展的意见》（以下称“129号文件”）属于政策文件，不是法律依据，不能适用于本案权利义务关系的处理。原审法院认定的是，案涉项目土地使用权于2012年取得，用电申请于2016年提出，不属于129号文件及55号文件的规范范围，星凯公司依照上述文件应由国网公司承担建设费用的主张“依据不足”。二审法院维持了这一认定。

与会专家一致认定，129号文件是经国务院同意、国办转发的多部委联合起草意见的高层级政策性文件（行政规范性文件），对地方政府、相关主管部门具有行政约束力。国网公司是地方政府主管的电力部门，受行政规范性文件约束，应当执行129号文件。

从时间节点上看，案涉工程实际施工时间为2021年下半年（《委托书》签署于2021年5月25日，工程于2022年1月11日正式供电），该时间节点在129号文件施行（2021年3月1日）之后。接入工程费用实际发生于文件施行之后，从费用发生的时间节点来看，适用129号文件精神具有合理性。

（1）费用的承担规则应当以费用实际发生时有效的规范为准，而非以用电申请时有效的规范为准。2016年供电方案答复单已失效，根据《供电营业规则》第二十三条，高压供电方案的有效期为一年，2016年8月2日的供电方案答复单在2021年施工时早已失效。国网公司依据已失效的供电方案要求星凯公司承担费用，本身缺乏合法依据。在供电方案已失效、需要重新确定供电方案的情况下，重新确定的供电方案应当适用届时有效的规范——即129号文件。

（2）129号文件的政策导向具有参照价值。129号文件将红线外接入工程收费定性为“不合理收费”并要求清理取消，体现了国家层面的政策导向。在处理星凯公司与国网公司之间的费用承担争议时，具有重要的参照价值。信访工作联席会议办公室的处理建议也明确指出“参照该文件……处理双方矛盾纠纷为宜”。

（3）费用尚未实际支付时处理实际问题应当执行129号文件精神。本案的特殊性在于，案涉工程款至今尚未实际支付。在费用尚未支付的情况下，若仍按照旧规判令星凯公司承担全部费用，将与129号文件确立的政策导向相悖。法院在处理费用承担问题时，应当考虑当前有效的政策导向，参照129号文件精神，由国网企业承担接入红线外工程费用。

从实质公平和政策导向的角度，星凯公司关于应当执行129号文件精神的主张具有相当的合理性。费用实际发生于文件施行之后、原供电方案已失效、费用尚未实际产生、国家政策明确将此类收费定性为“不合理收费”并要求清理取消。星凯公司要求“国网公司应承担共同付款责任”的核心主张应予以支持。

引起我们注意的是：星凯公司与国网公司之间的纠纷，不仅需要对供电方案的合法性、有效性进行审查，对于工程是否重复、施工是否具有必要性的事实也进行查明，同时对于可能存在的国网公司以垄断行业优势地位故意损害星凯公司的权益、扩大损失等事实均需进一步查明，因为这些因素直接涉及到星凯公司的权利和义务。不查清原因就无法归责。

星凯公司对工程本身的合理性存在质疑，一是此工程是否应该存在？二是工程费用为何如此之高？三是并非同一争议，原审法院对于星凯公司与国网公司最终争议的事实并未查明……。

以上这些问题摆在这里，虽已经几次审理判决，但并没有根本解决，此事还远没有结束。星凯公司不服，认为原审存在程序不当、部分事实认定错误、部分事实未查清以及相关法律适用错误的诸多问题，正在寻求新的司法途径。关于本案后续进展情况，我们将持续关注。

来源潮新闻