广东省生效裁判：行政机关延长办案期限虽形式上符合规定，但长时间并未进行实质性调查工作，无法证明延长期限的合理性，属于程序轻微违法

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裁判要点

原《市场监督管理行政处罚程序暂行规定》中规定，市场监督管理部门负责人集体讨论决定继续延期的条件，是“案情特别复杂或者有其他特殊情况”，但在案证据并未能充分证明本案满足该延期条件。同时，本案被告市监局直到第二次延长办理期限后才对当事人进行询问调查、组织听证，这段时间里当事人的行为长期处于是否构成违法、是否会被行政处罚的未定状态。被告市监局在立案两年后才对当事人的违法行为作出行政处罚，且其中相当长的时间并未进行实质性调查工作，无法充分证明其延长办理期限的合理性，与法律法规规定办案期限的立法目的相悖，属于程序违法。鉴于事实认定清楚，也充分保障了当事人陈述、申辩及听证的重要程序性权利，属于“程序轻微违法”，可确认违法但不予以撤销。

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裁判文书

广州铁路运输中级法院

行 政 判 决 书

（2023）粤71行终2726号

上诉人（原审原告）广东宝杰环保科技有限公司。

上诉人（原审被告）广州市白云区市场监督管理局。

被上诉人（原审被告）广州市白云区人民政府。

广东宝杰环保科技有限公司（以下简称宝杰公司）因与广州市白云区市场监督管理局（以下简称白云区市监局）、广州市白云区人民政府（以下简称白云区政府）行政处罚及行政复议一案，宝杰公司、白云区市监局不服广州铁路运输法院（2023）粤7101行初2346号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，对本案进行了审理，现已审理终结。

原审法院认为，《中华人民共和国特种设备安全法》第五条规定：“国务院负责特种设备安全监督管理的部门对全国特种设备安全实施监督管理。县级以上地方各级人民政府负责特种设备安全监督管理的部门对本行政区域内特种设备安全实施监督管理。”根据上述规定，白云区市监局具有对本行政区域内的特种设备安全违法行为查处并作出行政处罚的职权。

《中华人民共和国特种设备安全法》第二条规定：“特种设备的生产（包括设计、制造、安装、改造、修理）、经营、使用、检验、检测和特种设备安全的监督管理，适用本法。本法所称特种设备，是指对人身和财产安全有较大危险性的锅炉、压力容器（含气瓶）、压力管道、电梯、起重机械、客运索道、大型游乐设施、场（厂）内专用机动车辆，以及法律、行政法规规定适用本法的其他特种设备。”第十八条规定：“国家按照分类监督管理的原则对特种设备生产实行许可制度。特种设备生产单位应当具备下列条件，并经负责特种设备安全监督管理的部门许可，方可从事生产活动：……。”第七十四条规定：“违反本法规定，未经许可从事特种设备生产活动的，责令停止生产，没收违法制造的特种设备，处十万元以上五十万元以下罚款；有违法所得的，没收违法所得；已经实施安装、改造、修理的，责令恢复原状或者责令限期由取得许可的单位重新安装、改造、修理。”《特种设备安全监察条例》第九十九条第一项规定：“本条例下列用语的含义是：（一）锅炉，是指利用各种燃料、电或者其他能源，将所盛装的液体加热到一定的参数，并对外输出热能的设备，其范围规定为容积大于或者等于30L的承压蒸汽锅炉；出口水压大于或者等于0.1MPa（表压），且额定功率大于或者等于0.1MW的承压热水锅炉；有机热载体锅炉。”第十四条第一款规定：“锅炉、压力容器、电梯、起重机械、客运索道、大型游乐设施及其安全附件、安全保护装置的制造、安装、改造单位，以及压力管道用管子、管件、阀门、法兰、补偿器、安全保护装置等（以下简称压力管道元件）的制造单位和场（厂）内专用机动车辆的制造、改造单位，应当经国务院特种设备安全监督管理部门许可，方可从事相应的活动。”《锅炉安全技术监察规程》（TSGG0001-2012）规定：“5.3.1锅炉改造的含义锅炉改造是指锅炉发生结构变化或者燃烧方式发生变化的改造。”从上述法条可知，案涉锅炉属于特种设备，其生产（包括设计、制造、安装、改造、修理）应当经过国务院特种设备安全监督管理部门许可，而锅炉的改造不仅限于锅炉发生结构变化，锅炉的燃烧方式发生变化亦属于对锅炉的改造。本案中，《现场检查笔录》《质量技术监督取证单》显示原广州市白云区质量技术监督局在检查中发现富盛达公司正在使用案涉锅炉和为该锅炉提供原料的生物质气化设备；富盛达公司法定代表人随后在《调查笔录》中承认其公司与宝杰公司在2017年6月签订了《生物质气化设备购销合同》，由宝杰公司为其公司在用的该锅炉燃料由生物质改为生物质气；该《生物质气化设备购销合同》也明确约定了宝杰公司向富盛达公司销售一台生物质气化设备，宝杰公司负责锅炉变频及控制与气化设备连接；宝杰公司委托代理人罗某虎亦在《询问笔录》中陈述，宝杰公司于2017年11月20日安排员工进场开始安装工作，具体安装工作内容是将该气化炉设备安置于锅炉旁，并将该气化炉设备输气管道一同安装连接至锅炉本体上，上述安装过程未改动锅炉本体；从上述情况可以看出，宝杰公司销售的生物质气化设备是供案涉锅炉使用的，同时宝杰公司负责案涉锅炉变频及控制与气化设备连接，即使未改动锅炉本体，但该行为直接导致案涉锅炉的燃烧方式从生物质燃烧变为将生物质气作为燃料喷到锅炉炉膛内燃烧，属于对锅炉的改造。宝杰公司委托代理人承认其司没有特种设备生产安装改造许可资质，白云区市监局亦未查询到宝杰公司具有特种设备生产安装改造许可证，因此，白云区市监局认定宝杰公司实施了未经许可从事锅炉改造的行为事实清楚、证据充分。白云区市监局根据调查所得的结果认定宝杰公司无违法所得，并对其按照法律规定进行处罚，所作案涉《行政处罚决定书》的实体处理结果并无不当。

宝杰公司关于锅炉从燃烧生物质转变为燃烧生物质气并没有改变燃烧方式的主张。经查，锅炉按照燃烧方式分为层燃炉、室燃炉、旋风炉等，其中层燃炉采用火床燃烧的方式，燃烧固体燃料，而室燃炉的燃料为油、气、煤粉，采用火室燃烧的方式。本案中，宝杰公司将案涉锅炉的燃烧介质从生物质转变为生物质气，燃烧方式由火床燃烧的层燃改变为火室燃烧的室燃，已经发生了改变，因此，该主张不予采纳。

宝杰公司关于其没有实施改造行为的主张。经查，本案中，2018年12月10日，原广州市白云区质量技术监督局对富盛达公司进行现场检查，《质量技术监督取证单》显示了案涉锅炉和为该锅炉提供原料的生物质气化设备；白云区市监局2019年5月6日对宝杰公司的委托代理人罗某虎询问时询问了其对富盛达公司使用案涉锅炉的情况是否知情，罗某虎回答对相关情况知情，并回答富盛达公司向其司购买了一台生物质气化设备，其司将气化炉设备安装在锅炉旁边，并将该设备输气管道一同安装连接好，安装过程未改动锅炉本体。2020年10月16日，罗某虎在白云区市监局对其询问时陈述，其司将该气化炉设备安置于锅炉旁，并将该气化炉设备输气管道一同安装连接至锅炉本体上，上述安装过程未改动锅炉本体；《生物质气化设备购销合同》亦证明了该生物质气化设备由宝杰公司提供并安装调试；（2020）粤1972民初5377号民事判决书和（2022）粤19民终610号民事判决书亦确认由宝杰公司负责在富盛达公司的锅炉上安装燃烧机并固定喷射管的施工；因此，宝杰公司该主张不予采纳。

宝杰公司关于罗某虎并未回答其司将气化炉设备安装在锅炉旁边，并将该设备输气管道一同安装连接好，白云区市监局的《询问笔录》记载错误的主张。经查，罗某虎受宝杰公司委托接受白云区市监局询问，并在《询问笔录》上签字确认，其是具有正常认知能力和判断能力的成年人，在案证据并不能显示《询问笔录》记载并非其真实意思表示；宝杰公司在法庭审理时提交录音，但并没有提供该录音的原始载体，无法证明该录音的来源及对话双方的真实身份，《最高人民法院关于行政诉讼证据若干问题的规定》第十二条规定：“根据行政诉讼法第三十一条第一款第（三）项的规定，当事人向人民法院提供计算机数据或者录音、录像等视听资料的，应当符合下列要求：（一）提供有关资料的原始载体。提供原始载体确有困难的，可以提供复制件；……。”因此，该主张不予采纳。

《中华人民共和国行政处罚法》第六十条规定：“行政机关应当自行政处罚案件立案之日起九十日内作出行政处罚决定。法律、法规、规章另有规定的，从其规定。”该条款于2021年1月22日修订增加，自2021年7月15日起施行。《市场监督管理行政处罚程序暂行规定》第五十七条规定：“适用一般程序办理的案件应当自立案之日起九十日内作出处理决定。因案情复杂或者其他原因，不能在规定期限内作出处理决定的，经市场监督管理部门负责人批准，可以延长三十日。案情特别复杂或者有其他特殊情况，经延期仍不能作出处理决定的，应当由市场监督管理部门负责人集体讨论决定是否继续延期，决定继续延期的，应当同时确定延长的合理期限。案件处理过程中，中止、听证、公告和检测、检验、检疫、鉴定等时间不计入前款所指的案件办理期限。”本案中，白云区市监局于2019年6月10日立案，2019年9月6日经部门负责人批准延长该案办理期限三十日，2019年10月7日、2020年9月30日经部门负责人集体讨论确定延长该案办理期限至2020年9月30日、2021年9月30日，在其延长办理期限时《中华人民共和国行政处罚法》的上述规定尚未生效，上述延长办理期限的行为符合《市场监督管理行政处罚程序暂行规定》中经市场监督管理部门负责人集体讨论决定的规定，但是案件延期的条件是“案情特别复杂或者有其他特殊情况”，在案证据并未显示本案具有可以使白云区市监局两次延期各一年的情况，白云区市监局直到2020年9月30日再次延长办理期限后才对宝杰公司进行询问调查、组织听证，这段时间里当事人的行为长期处于是否构成违法、是否会被行政处罚的未定状态。白云区市监局在立案两年后的2021年8月16日才对宝杰公司未经许可实施锅炉改造的行为作出行政处罚，且其中相当长的时间并未进行实质性调查工作，与《市场监督管理行政处罚程序暂行规定》规定办案期限的立法目的相悖，属于程序违法。《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第一款第二项规定：“行政行为有下列情形之一的，人民法院判决确认违法，但不撤销行政行为：……（二）行政行为程序轻微违法，但对原告权利不产生实际影响的。”《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第九十六条规定：“有下列情形之一，且对原告依法享有的听证、陈述、申辩等重要程序性权利不产生实质损害的，属于行政诉讼法第七十四条第一款第二项规定的‘程序轻微违法’：（一）处理期限轻微违法；（二）通知、送达等程序轻微违法；（三）其他程序轻微违法的情形。”鉴于白云区市监局作出行政处罚认定事实清楚，也充分保障了原告陈述、申辩及听证的权利，根据上述规定，不撤销被诉《行政处罚决定书》，但确认该《行政处罚决定书》违法，对应的《行政复议决定书》亦应被撤销。

综上所述，白云区市监局所作的行政处罚认定事实清楚，适用法律正确，但违反法定程序。原审法院依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第一款第二项之规定，判决如下：一、确认白云区市监局于2021年8月16日作出的穗云市监江高质处字〔2021〕0816号《行政处罚决定书》违法。二、撤销白云区政府于2023年4月28日作出的云府行复〔2021〕547号《行政复议决定书》。本案诉讼费50元，由白云区市监局负担。

上诉人宝杰公司不服原审判决，向本院提起上诉称：一、原审法院拒不让宝杰公司对白云区市监局的“领导集体讨论”“案件延长审批”等材料进行质证，以“内部审批材料”不予公开为由，是给行政机关背书。二、原审判决遗漏当庭调查、辩论的事实与观点，未对宝杰公司在庭审调查、辩论、庭后提交的意见进行阐述，遗漏重大的程序违法事实，偏袒行政机关的违法行为。三、本案中白云区市监局的办案期限严重违反程序规定，原审判决将该事实认定为“程序轻微违法”，是避重就轻且错误的决定。四、原审判决对案件本身事实不查，认定本案锅炉改造为“火床燃烧的层燃自以为变为火室燃烧的室燃”是错误的，“管道连接”无法产生改造的效果，锅炉本体未改变。五、原审判决引用《民事判决书》错误，《民事判决书》产生在《行政处罚决定书》之后，事后证据不得作为行政处罚的证据，原审法院违反行政及民事诉讼法证据规则，也未对证明内容进行审查与判断。故上诉请求：1.撤销原审判决；2.撤销穗云市监高质处字〔2021〕0816号《行政处罚决定书》；3.本案全部诉讼费用由白云区市监局、白云区政府承担。

上诉人白云区市监局不服原审判决，向本院提起上诉称：原审法院认定的基本事实无误，但存在部分事实认识不清，且适用法律存在明显错误，依法应当予以撤销并改判。本案中，白云区市监局履行了立案、调查、延期、听证、送达等程序，无违法之处，案涉处理中亦存在情况复杂以及特殊情况，如本案涉及主体较多、案涉调查跨区市且影响重大，特种设备关系群众的生命和财产安全。故上诉请求：1.撤销原审判决第一、二项判决内容，并依法改判；2.本案一、二审诉讼费由宝杰公司承担。

被上诉人白云区政府答辩称：白云区市监局延长案件办理期限符合法律规定，本案涉及特种设备改造，属于专业领域的疑难问题，案情特别复杂且涉及需要调查的主体多、存在跨区域调查取证等问题。

经审查，原审判决查明事实清楚且有相应证据予以证实，本院予以确认。

本院认为，本案争议焦点是宝杰公司是否存在非经许可从事锅炉改造的行为以及白云区市监局是否存在程序违法情形。

关于宝杰公司是否存在非经许可从事锅炉改造的行为。根据《锅炉安全技术检查规程》（TSGG0001-2012）规定，锅炉的改造包括结构变化及燃烧方式变化。本案中，根据宝杰公司与富盛达公司签订的《生物质气化设备购销合同》，以及宝杰公司委托代理人罗某虎在2020年10月16日、10月23日的《询问笔录》中的陈述等在案证据，宝杰公司于2017年11月20日安排员工进场开始安装工作，将该气化炉设备安置于锅炉旁，并将该气化炉设备输气管道一同安装连接至锅炉本体上，安装过程中未改动锅炉本体。宝杰公司的行为直接导致案涉锅炉的燃烧方式从生物质燃烧变为将生物质气作为燃料喷到锅炉炉膛内燃烧，且宝杰公司不具有特种设备生产安装改造许可资质，白云区市监局据此认定宝杰公司实施了未经许可从事锅炉改造的行为，作出穗云市监江高质处字〔2021〕0816号《行政处罚决定书》，根据对违法所得及违法后果的调查，按照行政处罚裁量基准适用“一般处罚”，该实体处理结果并无不当。虽宝杰公司主张其并未对锅炉从事改造行为，但《询问笔录》《生物质气化设备购销合同》、（2020）粤1972民初5377号民事判决书、（2022）粤19民终610号民事判决书等在案证据能够相互印证，证明宝杰公司负责案涉设备的安装工作，且宝杰公司亦未能提供充分有效的证据推翻上述证明内容。因此，本院对宝杰公司该主张不予采纳。

关于白云区市监局是否存在程序违法情形。《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第一款第二项规定：“行政行为有下列情形之一的，人民法院判决确认违法，但不撤销行政行为：……（二）行政行为程序轻微违法，但对原告权利不产生实际影响的。”《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第九十六条规定：“有下列情形之一，且对原告依法享有的听证、陈述、申辩等重要程序性权利不产生实质损害的，属于行政诉讼法第七十四条第一款第二项规定的‘程序轻微违法’：（一）处理期限轻微违法；（二）通知、送达等程序轻微违法；（三）其他程序轻微违法的情形。”本案中，白云区市监局于2019年6月10日立案，先后经部门负责人批准延长该案办理期限三十日，部门负责人集体讨论确定延长该案办理期限至2020年9月30日、2021年9月30日，最终于2021年8月16日作出被诉行政处罚，期间历时超过两年。从程序上看，该延长办理期限的行为符合《市场监督管理行政处罚程序暂行规定》中经市场监督管理部门负责人集体讨论决定的规定，但在案证据并未能充分证明本案满足“案情特别复杂或者有其他特殊情形”的延期条件。虽白云区市监局主张存在涉及主体较多、案涉调查跨区市且影响重大、特种设备关系群众的生命和财产安全、疫情等需要延期的特殊情形，但根据在案证据显示，白云区市监局的调查工作主要开展于最后一次延长办理期限的期间，此前其在相当长的时间内未进行实质性调查工作，因此白云区市监局无法充分证明其延长办理期限的合理性，故本院对白云区市监局该主张不予采纳。鉴于白云区市监局作出被诉行政处罚认定事实清楚，也充分保障了宝杰公司陈述、申辩及听证的重要程序性权利，属于行政诉讼法规定的“程序轻微违法”，对宝杰公司权利不产生实际影响，因此，根据上述规定，可对该《行政处罚决定书》确认违法但不予以撤销。

综上，原审法院判决确认《行政处罚决定书》违法，撤销对应的《行政复议决定书》，处理正确，本院予以维持。宝杰公司及白云区市监局的上诉请求理据不足，本院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第一项的规定，判决如下：

驳回上诉，维持原判。

二审案件受理费50元，由上诉人广东宝杰环保科技有限公司和广州市白云区市场监督管理局各负担25元。

本判决为终审判决。

审 判 长 石晓利

审 判 员 余树林

审 判 员 王　荣

二〇二三年十二月十九日

法官助理 蔡舒婷

书 记 员 俞小静

来源：行政诉讼和行政复议