法理与乡情交织：吴川一宗历史遗留宅基地引发行政争议

在城乡一体化快速推进的时代背景下，农村历史遗留建设用地处置已成为基层社会治理中的突出难点。乡土社会长期形成的集体分地传统，与现行土地管理法律所确立的审批、确权、登记制度之间，客观存在衔接差距，由此引发大量土地权属及行政处罚争议。其中，对选择性执法的质疑，往往成为矛盾激化、影响执法公信力的关键节点。广东省吴川市海滨街道崧高岭村一宗历时三十余年的宅基地纠纷，既集中反映了历史用地习惯与现行法律规定之间的冲突，也暴露出基层土地执法在公平性、统一性和历史遗留问题处理上的现实困境，对同类案件的化解具有一定参考意义。

案涉宗地位于吴川市海滨街道崧高岭村渔港路旁，实测面积为893.27平方米。该宗地包含两部分：其一为1992年村集体组织宅基地抽签分配所得地块；其二为2009年，同村邻居将相邻一处宅基地转让给该户，两处地块合并后形成当前实测总面积。案涉原始地块当年属于低洼易涝区域，紧邻排水沟渠，建设条件较差，生产队在分配主体宅基地时，将渔港路边、水沟旁的部分边角荒地作为补偿配套用地一并划归陈**户。该户按当时村集体制度缴纳了960元地款，并通过集体抽签程序实际拥有、使用案涉土地。2009年受让邻居相邻宅基地后，该户合并统一管理使用，并有地契材料佐证地块历史来源。

由于地块原状低洼积水，不具备正常建设条件，当事人户于2003年至2009年间持续投入大量人力、物力进行土方回填、垫高平整和排涝设施改造，使原荒地逐步具备使用条件，投入费用远超当年960元一座的宅基地价。2009年，经时任村干部现场踏勘并确定四至后，当事人砌筑围墙划定使用范围；2012年又在地块上搭建铁皮仓库，用于家庭经营和租金收益。当事人持有崧高岭村委会相关处置意见、历任参与分地村干部的书面证言、转让地契、街道办调解录音及文字转录材料等证据，能够形成较为完整的历史用地证据链。从实际使用情况看，自2009年起至2013年村委会换届前，村集体及本村村民对该土地的使用和边界未提出明显异议；村委会换届之后，原竞选落选一方以此土地边界、村道规划事项为由挑起争议，双方矛盾逐步发酵，形成长期纠纷。

在争议处理过程中，当事人一方对案涉地块涉及的村道通行问题并未回避。原先规划4米宽的通行村道，经过多数户主同意、村委会集体研究讨论，调整至该宅基地南侧的水沟沿线。当事人并非拒绝接受依法管理，而是希望在尊重历史用地事实的基础上，通过整改方式化解纠纷。

2024年，海滨街道办事处针对案涉铁皮仓库占地行为立案调查。调查机关认定，当事人2012年搭建仓库时未依法办理建设用地审批手续，构成非法占用土地；即使案涉地块在国土空间规划中被定性为集体建设用地，亦不能取代法定报批程序。2024年10月17日，海滨街道办事处作出吴海办罚决字〔2024〕11号《行政处罚决定书》，决定没收地上建筑物及配套设施，并按每平方米15元的标准处以罚款，罚款金额合计13399.05元。当事人收到处罚决定后当日缴清全部罚款，但未在法定期限内申请行政复议或提起行政诉讼，该行政处罚决定已发生法律效力。

本案除了强制执行程序层面的对抗，当事人一方提出的重大抗辩事由便是选择性执法问题，这也是本案舆论与维权层面的核心矛盾点之一。当事人主张，崧高岭村内并非只有本户存在集体分配土地之后未履行法定审批即建设构筑物的情形，村内有多户村民同样基于村集体历史分地事实占有使用土地，建筑物长期存续，同样存在用地手续不全的客观状况，却没有被执法机关立案、调查和作出行政处罚。唯独当事人一家的建筑物被单独立案追责，这一处置结果，难免让人产生差别对待的观感。依据《中华人民共和国行政处罚法》第五条确立的公正、公开处罚原则，对于事实、性质、情节相类似的同类违法行为，行政机关应当坚持同等尺度予以处理，在没有法定、正当理由的前提下，不应当出现“同类违法、不同处置”的结果。当事人在行政处理阶段，已经向执法机关提交村内同类历史遗留用地的相关线索，请求执法部门对全村范围内同类存量问题开展统一排查，坚持一把标尺衡量，而不是仅针对个案进行打击处理。其中，现任村主任陈*，存在占用村集体主路二十余年的情形，在村内道路红线范围内圈占土地修建围墙构筑物，该占用事实存续至今，明确属于占用集体土地情形，村民反映到海滨街道后却未被立案查处。然而，在同类情况中，仅有当事人户被单独立案调查并受到没收建筑物及罚款的行政处罚，其他同类用地未得到同等处理。这一差别处理，使当事人对执法标准的统一性产生合理质疑。

行政处罚应当遵循公正、公开原则，对事实、性质、情节相近的违法行为，原则上应给予相当的处理。如果执法机关仅对个别主体进行重点查处，而对同一区域内大量同类历史遗留用地未作全面排查和统一处理，又不能对差别执法作出合理说明，则容易引发“选择性执法”的争议。本案中，当事人在行政程序阶段已向执法机关提交同类历史用地线索，请求对全村范围内的同类存量问题进行统一清理，而非仅针对个案进行处罚，但该请求未得到明确回应，矛盾因此进一步激化。

行政处罚决定生效后，街道办事处向当事人送达履行催告书，并拟对案涉建筑物实施强制拆除。由此引发新的程序争议：当事人一方认为，即使行政处罚已经生效，行政机关也不当然享有自行强制拆除的权力；针对没收后的地上建筑物，如需实施拆除，应依法进入非诉强制执行程序，由人民法院进行司法审查后裁定执行。若行政机关未经法院审查直接实施拆除，可能存在程序违法风险。同时，当事人及代理意见还提出，法院在非诉执行审查中，不应仅作形式审查，而应兼顾案件历史背景、执法公平性和过罚相当原则，对是否存在选择性执法、裁量是否明显不当等问题进行必要判断。

从本案深层结构看，村集体分配历史、证人证言、调解材料等证据，能够在一定程度上还原案涉土地的形成过程，但农村集体内部的分配使用事实，不能直接替代法定建设用地审批和登记程序。这也是当前农村历史遗留用地纠纷中的普遍矛盾：许多地方长期存在“先使用、后审批”“集体分配、政府确权滞后”的现象，一旦进入执法程序，民事习惯与行政法律之间的冲突便会集中显现。

选择性执法抗辩在司法实践中虽有法律原则支撑，但审查标准较为严格。当事人需要提供初步证据证明同类违法行为确实存在，而执法机关也应对差别处理的原因作出说明。如果行政机关未能说明正当理由，仅以“举报一件、查处一件”作为执法模式，确实容易造成同类行为不同处理的结果，也难以获得群众对执法公正性的认同。

目前，当事人仍在通过多种途径主张权利，包括向有关部门提出异议、申请行政协调，并表示愿意在尊重法律和保障公共通行的前提下配合整改。案涉地块规划性质为集体建设用地，客观上存在通过历史遗留用地政策进行分类处理的空间。如何既坚持土地管理法律底线，又充分考虑三十余年的用地历史、当事人的改造投入以及村内同类现状，是本案处理的关键。

专业人士建议，对农村历史遗留建设用地不宜简单采取“一刀切”或“一拆了之”的处理方式。基层执法应尽可能建立统一、明确的处置标准，对同类历史遗留问题进行全面排查、分类处理，减少个案查处带来的公平性争议。对有历史来源、有集体分配背景、当事人愿意整改且符合规划调整条件的用地，可通过补办手续、退界整改、行政协调等方式进行综合化解。

本案不仅是一宗普通的土地行政处罚争议，更是一场涉及法律刚性、历史惯性、基层执法公平与民间乡情的复合型纠纷。只有在坚持依法执法的同时，充分尊重历史、正视同类现状、保障当事人程序权利，并通过府院联动和多元协调机制推动实质性化解，才有可能实现法律效果与社会效果的统一。截至目前，案涉铁皮仓库尚未拆除，后续处理仍值得持续关注。