华资姚成山律师｜行政协议司法解释“补救措施” 规则的法律适用

▌引言

行政协议作为行政权与合意权融合的新型治理方式，在政府特许经营、土地征收补偿等领域广泛应用。

为统一司法裁判标准，2019 年最高人民法院发布《关于审理行政协议案件若干问题的规定》（以下简称《行政协议司法解释》），其中第 19 条明确了行政机关违约的责任承担规则，将 “补救措施” 作为无法继续履行时的核心救济手段。相较于继续履行的强制性与赔偿损失的补偿性，补救措施兼具灵活性与权益保障性，但实践中对其适用边界、类型界定及裁判标准仍存在分歧。

基于此，本文聚焦第 19 条 “补救措施” 规则，结合规范文本与司法案例，厘清其法律适用的核心问题。

《行政协议司法解释》第 19 条规定：“被告未依法履行、未按照约定履行行政协议，人民法院可以依据行政诉讼法第七十八条的规定，结合原告诉讼请求，判决被告继续履行，并明确继续履行的具体内容；被告无法履行或者继续履行无实际意义的，人民法院可以判决被告采取相应的补救措施；给原告造成损失的，判决被告予以赔偿。原告要求按照约定的违约金条款或者定金条款予以赔偿的，人民法院应予支持。”

从规范结构看，该条构建了递进式责任体系：继续履行为首要责任，补救措施为替代责任，赔偿损失为兜底责任。

“补救措施” 的核心要义体现在三方面：

一是适用前提特定，仅适用于 “无法履行” 或 “继续履行无实际意义” 的情形，排除可履行的违约场景；

二是责任性质特殊，既非单纯的行政命令，也非民事合同的违约责任，而是基于行政协议双重属性的 “修复性责任”，旨在弥补违约造成的权益瑕疵，而非直接填补损失；

三是裁量空间合理，“相应的补救措施” 赋予法院根据案件实际情况选择适配措施的权力，兼顾行政效率与相对人权益保障。

▌前提条件：行政机关存在违约行为

补救措施的适用以行政机关 “未依法履行、未按照约定履行行政协议”为基础，即行政机关存在违约行为。

实践中，违约行为主要包括两类：

一是违法违约，如违反法律强制性规定、超越职权履行协议；

二是约定违约，如未按协议约定的期限、标准履行义务。

需注意，行政机关基于公共利益行使优益权变更、解除协议的，不属于本条规定的违约行为，不适用补救措施规则。

▌核心条件：无法履行或继续履行无实际意义

“无法履行” 指客观上履行不能，如协议标的灭失、行政权限丧失、法律政策调整导致履行违法等；“继续履行无实际意义” 指主观上履行无益，如履行成本远超收益、履行后无法实现协议目的、相对人已无履行需求等。例如，在土地征收补偿协议纠纷中，若征收地块已因公共设施建设完工，行政机关交付土地的义务即属于 “无法履行”，应适用补救措施。该条件的设定，既避免了强制履行的不合理性，又为相对人提供了替代救济路径。

▌程序条件：结合原告诉讼请求

根据第19 条规定，法院判决采取补救措施需 “结合原告诉讼请求”，遵循“不告不理”原则。实践中，原告可在起诉时直接请求判令行政机关采取补救措施，也可在请求继续履行被驳回后，变更诉讼请求为补救措施。法院不得依职权主动判令采取补救措施，需以原告诉请为基础，确保救济的被动性与中立性。

《行政协议司法解释》未明确列举补救措施的具体类型，结合司法实践与行政协议属性，可将其分为权益修复型、替代履行型、程序补正型三类，不同类型适用于不同违约场景：

▌权益修复型补救措施

适用于行政机关违约导致相对人权益受损，但可通过行政行为修复的情形，核心是 “恢复权益原状”。常见措施包括：变更协议内容、重新作出行政行为、撤销违法行政决定、补办审批手续等。例如，在政府特许经营协议纠纷中，行政机关违法取消相对人特许经营权，若特许经营区域未重新规划，法院可判令行政机关恢复特许经营许可、补办备案手续，修复相对人的经营权益。

▌替代履行型补救措施

适用于原协议义务无法履行，但可通过替代方式实现协议目的的情形，核心是 “替代实现协议利益”。常见措施包括：调整履行标的、变更履行方式、提供等价替代权益、减免相关费用等。例如，在房屋征收补偿协议纠纷中，约定的安置房因规划调整无法建设，法院可判令行政机关提供同地段、同面积的替代安置房，或调整补偿金额与支付方式，保障相对人的居住权益。

▌程序补正型补救措施

适用于行政机关违约主要体现为程序瑕疵，实体权益可通过程序完善弥补的情形，核心是 “补正程序瑕疵”。常见措施包括：限期履行告知义务、补充公示程序、完善听证手续、重新协商协议条款等。例如，在国有自然资源使用权出让协议纠纷中，行政机关未按约定履行公示程序即出让使用权，法院可判令行政机关限期补充公示、组织相对人协商调整出让条件，补正程序瑕疵，维护交易公平。

第 19 条明确，采取补救措施后 “给原告造成损失的，判决被告予以赔偿”，确立了 “补救优先、赔偿兜底” 的衔接规则。实践中，二者的适用关系需把握三点：

▌补救措施优先适用

当无法继续履行时，法院应优先判令采取补救措施，而非直接判决赔偿损失。这是因为补救措施更契合行政协议的 “合意性”，能最大限度实现协议目的，减少行政机关的经济负担，同时保障相对人的长期权益。例如，在矿业权出让协议纠纷中，矿业权无法交付时，应优先判令行政机关提供替代矿业权，而非直接赔偿出让金损失。

▌赔偿损失为补充责任

补救措施无法完全弥补损失时，相对人可同时主张赔偿损失，包括直接损失（如实际支出费用、财产减少）与间接损失（如预期利益损失）。若补救措施已完全修复权益、弥补损失，则无需另行赔偿。此外，协议约定违约金或定金条款的，原告可选择适用约定条款主张赔偿，法院应予支持。

▌特殊情形下的直接适用

若补救措施客观上无法实施，或实施补救措施仍无法实现协议目的，法院可直接判决赔偿损失，无需先判令采取补救措施。例如，在政府投资保障性住房买卖协议纠纷中，房屋已全部出售且无替代房源，法院可直接判令行政机关退还购房款并赔偿利息损失，无需判令采取补救措施。

▌适用困境

1.措施类型模糊，裁判标准不统一：司法解释未明确补救措施的具体类型，实践中法院对 “相应措施” 的裁量差异较大，部分案件存在措施选择不当、针对性不强等问题。

2.适用边界不清，与继续履行、赔偿损失混淆：部分法院对 “无法履行”“无实际意义” 的认定标准模糊，存在将可履行案件错误适用补救措施，或应适用补救措施却直接判决赔偿的情形。

3.裁量权缺乏约束，易导致同案不同判：“相应的补救措施” 赋予法院较大裁量权，但缺乏明确的裁量指引，不同法院对同一类型案件的补救措施选择差异较大，影响司法公信力。

▌完善路径

1.细化措施类型，明确适用场景：最高人民法院可通过发布典型案例、出台指导意见等方式，明确补救措施的具体类型及适用场景，统一裁判标准。例如，针对征收补偿协议、特许经营协议等不同类型的行政协议，分类列举适配的补救措施。

2.明确认定标准，厘清适用边界：细化 “无法履行”“继续履行无实际意义” 的认定标准，通过列举式规定明确具体情形，避免与继续履行、赔偿损失混淆。例如，明确 “无法履行” 包括标的灭失、权限丧失、法律禁止等情形，“无实际意义” 包括履行成本过高、目的无法实现等情形。

3.规范裁量权，建立裁量指引：制定补救措施的裁量指引，明确法院在选择补救措施时需考量的因素，包括违约原因、权益受损程度、行政成本、公共利益等，确保裁量权行使合理、公正。

▌结论

《行政协议司法解释》第 19 条 “补救措施” 规则，是行政协议双重属性的集中体现，既遵循行政法的合理性原则，又兼顾民事合同的合意性要求，在行政机关违约救济中发挥着不可替代的作用。其适用需严格把握 “违约行为—无法履行—原告诉请”的三重条件，根据案件实际情况选择权益修复型、替代履行型或程序补正型措施，并遵循 “补救优先、赔偿兜底” 的衔接规则。