优化租金拨付监管方式 保障国储林项目高质量发展

——关于国储林林地租金统一拨付政策适配性的理性思考

国家储备林建设是筑牢生态屏障、盘活闲置林地资源、推进生态产业化发展的重点项目。这些年不少地方走市场化的路子，吸引社会资本投入荒山荒坡的治理改造，按照规范的办法做好土地流转、林地提质和规模化造林，把很多过去没人打理的闲置林地利用起来，生态环境好了，土地也有了产出，这样的做法经过实践检验，也为国储林大面积铺开打下了基础。

现在为了管好贷款资金、保障林农的权益，国开行出台资金监管方面的要求，提出国储林项目的林地租金要直接拨付到原始农户账户。出台这个要求，本意是规范资金的流向，降低资金管理上的风险，保障老百姓应得的收益，出发点是稳妥的，也符合惠农的方向。但是在基层实际落实的时候，如果只是简单统一按照这个标准去执行，不考虑各地已经形成的土地流转情况、林地后期投入增值这些现实因素，就容易出现政策和基层实际不相匹配的情况，处理不好，反而不利于国储林项目长期稳定地高质量推进。

一、基层流转实际：林地增值源于社会资本持续提质投入

很多划入国储林范围的荒山、荒坡，原来立地条件很差，长期荒着，基本上没有产出，属于很难利用的低效土地。为了把这些土地盘活，不少地方形成了这样一套流转方式：

农户自愿把原本荒芜的土地以每亩30至200元的价格流转出去，并且已经按合同把该拿的租金足额拿到手，农户本身的土地收益已经落实到位。

承接土地的经营主体拿到林地之后，并不是简单转手租出去，而是自己拿出资金，组织人力，清理荒草、修整边坡、改良土壤、修路育苗，对整片荒山进行系统性的改造提升。正是靠着这些持续不断的投入，原本不能用来造林的荒坡，才变成了条件合格、能够用来建设储备林的林地，土地本身的价值也随之明显提升。

林地改造合格之后，国储林建设主体再以每亩300至700元的市场价格承租过来，开展标准化的造林施工。整条流转的过程，各方之间都签有合同，流转手续齐全，相关资料也按要求进行了备案，属于正常合规的市场化经营行为。

简单来说，农户当初流转出去的是没有经过改造的荒地，而项目后来承租的是已经整治好的成熟林地；较低的租金对应的是原来荒地本身的价值，后面较高的租金里面，包含了后期大量投入之后形成的增值，二者并不是一回事。

二、政策适配偏差：统一拨付规则与基层实操、法规要求存在错位

国开行出台资金监管的相关要求，是出于资金安全和规范管理的考虑，有其风控上的必要性。但在具体落实的时候，如果不加区分，全部采用统一直拨农户的方式，没有考虑林地后期投入增值的实际情况，也没有兼顾土地流转相关法规的要求，就容易出现不相适配的问题。

第一，没有区分土地原有价值和后期增值，不符合市场投入的基本逻辑

如果把改造之后的全部租金，都当成原来荒地的租金来处理，就忽略了土地之所以增值，是因为后面经营主体投入了大量人力、财力进行治理，并不是土地本身自然升值。简单统一处理，就很难做到投入和收益相匹配。

第二，和现行土地流转相关法规、契约的原则要求存在偏差

按照现行土地流转相关法规的总体要求，依法自愿签订并且已经备案的合同应当得到尊重；经过原承包方同意并且按规定备案的二次流转行为是允许的；经营主体投入资金改良土地、改善林地条件之后，也应当享有相应的经营收益和合理回报。

基层这些已经签好合同、完成备案并且已经实际履行的流转协议，属于各方自愿达成的民事约定。金融方面的资金监管要求属于内部管理规范，如果没有经过各方协商变更，就直接改变原先合同约定的租金支付方式，就和相关法规的总体精神以及契约履约的原则不相吻合。

第三，权责收益不相匹配，不利于项目市场化的平衡运转

在现有的流转模式当中，农户不需要投入资金，也不用负责后期的林地治理和管护，并且已经拿到了荒地对应的租金；而承接土地的经营主体，承担了全部的改造投入、后期管护以及经营上的风险，林地能够增值主要依靠他们的投入。

如果把包含改造溢价在内的全部租金都拨付给原始农户，就会出现投入的人得不到合理回报，没有投入的一方独享增值收益的情况，打破了国储林项目原本依靠社会资本投入来维持运转的平衡。

三、单一执行模式对项目高质量发展的潜在影响

国储林项目能够顺利推进，很重要的一点就是要有稳定的市场预期，能够持续吸引社会资本参与进来。如果一直采用不加区分的拨付方式，虽然能够保证农户的基础收益，但长期来看，还会带来一些潜在的影响：

一是前期投入的经营主体很难把改造投入合理收回，投入的资金变成难以回收的成本，后续也就没有动力继续做好林地的抚育和管护，不利于已经造好的林地持续提质；

二是市场上其他打算参与荒山治理的经营者看到这种情况之后，投资的意愿会下降，后续再想吸引社会资本投入储备林建设就会更加困难；

三是原先已经签订的合同履约方式被单方面改变之后，容易产生经济上的纠纷，增加基层协调处理矛盾的工作量，不利于项目平稳推进。

四、优化建议：坚持实事求是，依法依规精准施策纠偏，实现多方共赢

要想既落实资金监管的要求，又兼顾法规要求、市场实际和群众的利益，更好推动国储林高质量发展，建议对现有的拨付方式进一步细化优化：

一是坚持实事求是，实行分类差异化处理

在统一的监管框架下，增加实地核实、分类处置的环节，实地查清每一块土地的流转过程和前期投入情况，把没有改造的原生荒地和经过经营主体提质改造的林地区分开来，把土地本身的基础租金和后期投入形成的增值部分区分开来，不再简单统一执行一套标准。

二是遵守相关法规要求，尊重已经备案的有效合同

资金监管的落实，应当在现行土地流转相关法规的框架内进行。对于已经备案、各方自愿签订并且正在正常履行的流转合同，应当予以认可。如果确实需要调整租金拨付的方式，应当先由合同相关各方协商一致之后再变更，不宜单方面强行改变原先的约定。

三是建立合理的收益分配方式，兼顾农户和经营主体双方权益

农户应当拿到的基础租金，要足额及时落实到位，保证群众的基本权益不受影响；因为后期投入治理、改良土地而产生的增值部分，可以按照谁投入、谁受益的原则，根据原先合同的约定归实际投入的主体所有。监管方面只需要做好监督，保证农户基础租金足额到位即可，不需要把溢价部分也一并直接拨付给农户。

四是完善政策出台前的研判评估机制

以后出台或者调整相关监管要求之前，建议先到基层实地了解项目的实际情况，做好法规层面的评估，多听取项目实施方、土地流转各方的意见，把顶层的监管要求和基层的实际情况结合起来，让政策在落地的时候更具操作性。

综上：政策能不能发挥好作用，关键在于能不能贴合实际、依法落实。

国储林建设一方面要保护好群众的利益，管好项目资金；另一方面也要遵守相关法规，尊重市场规律，认可经营者实实在在的投入。资金监管的目的是为了防控资金风险，保障群众的合法权益，并不是要否定已经合法形成的土地流转安排。

如果后续能够进一步细化处置标准，分类进行处理，做到依法处置、多方兼顾，就能够继续调动社会资本参与生态建设的积极性，实现生态效益、社会效益和经济效益的统一，推动国储林建设持续、稳定、高质量地向前发展。